浅谈公文写作的规范性
一、问题的提出公务文书，简称公文。广义的公文，是指党政机关、群众团体以及企事业单位在公务活动中形成并使用的各类应用文书。狭义的公文，特指13类国家行政机关公文和14类党务公文。公文在长期使用过程中，形成了特有的惯用格式和要求，有的是国家规定的，有的是约定俗成的。如报告不能夹带请示事项，请示不能抄送下级机关等，都有其不可随便改变的内容和格式上的要求。因此在公文的写作过程中，必须遵守这些规范化的要求，写出符合要求的规范文件。公文写作过程中，需要注意的规范化要求主要表现在以下方面：（一）、选用文种的规范性1、精简文件，提高效率党的十六届四中全会明确指：从中央做起，大力精简文件，切实改进文风。可见，公文写作应注重实效，坚持少而精。可写可不写的公文不写。这是一个十分重要的原则。但在现实工作中，因为文书工作人员工作繁忙，存在该写的时候，图省事就不写，或者一时来不及写，事后再补。导致工作中应该发文的时候，没有发文。单位工作缺乏必要的文字记录和书面材料。在面临上级单位检查时，不得不按相关要求补齐。不仅劳民伤财，而且给单位内部工作人员留下应付检查的不良印象，从而影响单位的内部团结、工作干劲，以致降低工作效率。为了避免诸如此类情况的发生，在公文写作之初就应该慎重考虑精简文件，写必须写之文件，从而提高公文写作的质量和水平，促进工作顺利开展，提高工作效率。2、选择适当的文种。公文的种类众多，每个文种的性质、作用及使用范围不同。因此，在使用的过程中，需要根据实际情况选用适当的文种。可以说，正确选用文种，是写好公文的关键一环，它直接关系到行文目的能否顺利实现。正确选用文种应该注意：①确定和使用文种，要使用相关法规统一规定的名称和约定俗成的称谓。不可乱起名称，亦不可将两个不同的文种名称合并或缩并在一起使用。如将“报告”写作“请示报告”，将“关于……的请示”写作“关于……的申请”，这些都是不规范的用法。②确定和使用文种要考虑行文的具体目的和要求。如：向国内外宣布重要事项或者法定事项应使用公告，而在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项应使用通告。③确定和使用文种需要考虑到发文机关的权限以及与受文机关的组织关系。如议案的制发机关须是各级人民政府，而受文机关须是与各级人民政府同级的人民代表大会及其常务委员会。（二）、公文起草中的规范性1、体现写作意图在机关单位的工作中，发现了某些问题，产生了某些想法，提出了某些要求，需要做出某些安排，并且欲将这些问题、想法、要求、安排通过文字表达出来上传或下达的时候，便产生了写作公文的需要。这就是写作的意图。在实际工作中，公文的写作可以由单位的领导同志自己完成，也可以由其秘书人员完成写作。不管是哪种情况，都需要在写作的过程中体现其发文的意图。而这意图有其规范的要求，那就是传达的是党和国家的方针政策，公文内容不得违背法律与政策；须是机关职权范围内之事务，不得越权行文。这些都是原则性很强的要求，如有违反，影响非常不好。2、正确表达主旨、组织材料公文的主旨和一般文学作品有很大的不同，其主旨是指写作主体为达到其自身特定的写作目的，而通过选择适当的公文内容所表达的主要观点、基本主张、政治倾向等。它是一篇公文的“灵魂”和“统帅”。在起草公文的过程中，主旨一旦确立，即对材料、结构、语言及表达方式等起到制约作用。因此，正确地确立主旨，使其合乎要求，是写好公文的前提。公文的写作同样离不开材料的使用，材料是公文的基本要素之一，对提炼公文的主旨起着基础和依据的重要作用。有什么样的材料，才能提炼出什么样的主旨。主旨能否正确、鲜明，很大程度上取决于材料的优劣。我们常常在公文写作中使用大量的事实、数字作为论据体现主旨，而这必须以材料作为支柱。而材料必须是真实的、准确的、典型的、新颖的。3、安排文章结构、段落层次公文内容的表达对文章的结构也有着严格的要求。结构是指公文内容的组织和构造。公文写作时，根据主旨的需要，合理地去安排和组织材料，使文章成为一个有机的整体，这也就是人们常说的“谋篇布局”。好文章的结构，使人看了之后，感觉逻辑清晰，重点突出。反之就会让人感觉茫然不知所云。同样，划分段落层次使文章行文线索清楚、条理分明，是公文写作中非常重要的步骤，也是谋篇布局的重要环节。段落层次对于确保公文的质量和效用起着关键作用。因此，必须高度重视。4、正确使用表达方式应用写作中，常用的表达方式有三种：叙述、议论和说明。公文写作是典型的应用写作，因此常用的表达方式也是这三种。叙述，是用来表述人物的经历或事件发生、发展、变化的过程的，需要在文章中将时间、地点、人物、事件、原因、结果六要素没有残缺地表达出来。如有残缺，就会造成表达不清。议论，就是说理和评断，作者需要通过事实材料及逻辑推理来明辨是非、阐发道理、表达见解，一段完整的议论是由论点、论据和论证构成的，三个要素缺一不可。说明，是用言简意赅的文字，把事物的形状、性质、特征、功用等解说清楚，把人物的经历、特点等表达明白的一种表达方法。这三种表达方式在公文写作中被广泛地使用着。使用适当的表达方式可以让文章增色。此外，在语言表达上，公文常常采用一套比较固定的习惯用语，如：兹经、为盼、特此通知等等，表义准确、简练、平实、规范。（三）、公文印制中的规范性国家质量技术监督局于1999年12月2 7日发布了《国家行政机关公文格式》，作为国家标准已于2000年1月1日实施。在《国家行政机关公文格式》中，对公文的印刷用纸、编排格式等都有着详细而明确的要求。公文用纸采用GB/T148中规定的A4型纸，幅面尺度为：2 1 0 m m×2 9 7 m m。公文用纸天头（上白边）为3 7 m m±1 m m，订口（左白边）为28 mm±1mm，版心尺寸为156 mm×225mm。对公文的眉首、主体与版记部分的各要素以及排版与印刷装订也作了明确的要求，体现出公文印制的规范要求。综上所述，公文在写作过程中，各个步骤都有着明确的规范要求。公文的写作主体应严格按照国家相关要求，结合单位工作实际要求，写出规范的公文，提高公文的质量与品位，提高管理效率，促进机关单位的文书工作向规范化方向发展。公文写作的规范性直接关系到党和国家政策的贯穿落实，关系到公务机关的办事效率和公文本身的效用，公文的规范性体现公务机关工作质量的重要标志之一，对于树立良好机关形象具有十分重要的意义。规范性主要体现在思想内容，文字表达，文体格式，传递递达等各个方面，是公文完整性，正确性与有效性的重要保证。规范性使公文成为公务机关实施领导与管理的有力工具。二、公文规范性的意义1、公文作为国家机关和其他社会组织方便职权和实施管理过程中的重要公务文书，必须具备国家统一规定的规范体式，无论是文体、结构、语言还是格式都必须是规范的，规范性是公文写作的基本属性。2、公文是国家机关，企事业单位和人民团体处理公务文书，它布政待令，沟通信息，办理公务，实施管理，在国家管理，公共行政和政治、经济文化等各项社会活动中起着极为重要的作用，具有鲜明的政策性社会性和法规性。公文所传达的一文一事关涉政之得失，一言一词影响事业成败本课题通过公文规范性的研究，对于提高公文写作的质量和效用具有现实的指导意义。三、公文规范性的具体体现（一）、思想内容的规范性公文是特殊的文体，其思想内容要求规范，公文是特殊的文章 , 其思想内容要求也要求真实，评判公文真实的尺子是政治 ,公文的真实是政治的真实。公文追求的是现实的真实、主流的真实与发展真实的三者紧密结合的真实（二）、语言表达的规范性公文文字必须准确严密,否则易产生歧义。然而,在撰写公文时,由于没有准确地理解词语的含义或表达时缺乏对词语认真推敲而常常出现文字使用不当的现象。例如:(1)“凌晨30分,人工增雨飞机就要起飞。”凌晨是个时段,应为×时30分;(2)“×局长表示,在今年元旦前完成机构改革任务。”今年元旦前是去年,应为今年年底前;(3)“省台总结出近20多条气象服务经验。”“近”是不足,“多”是超过,用在一起自相矛盾,应根据实际情况选用一个。总之,公文文字表述要力求严密,准确,经得起推敲。公文的语言表达规范性主要表现在以下几个方面。l.庄重与严肃。公文从自身的性质、特点及作用来说是庄重严肃的,公文代表国家行政机关说话,立场严正,态度持重,具有行政约束力,有的还具有法律效应和很高的权威性。这就决定了公文语言的庄重严肃美。如:“为维护公安队伍铁的纪律,公安部特制定了‘五条禁令’。现印发给你们,请认真贯彻执行”,“对于发生的此类违法违纪案件,要抓住不放,发现一起,严肃查处一起,决不姑息。对重大典型案件公安部将通报全国公安机关”。短短的一段文字中连用几个动词、形容词、公文专用术语和句式:“特制定”、“认真贯彻执行”、“严肃查处”、“决不姑息”,“将通报全国”等,以示强调和不可违抗性,大大增强了语言的权威性和庄重感,显示了一种气势和力度,产生强烈的行政约束力,是一种权威和力量的美。体现了公文语言庄重严肃之美。2.准确与模糊。毋庸置疑,各类文章都要求语言准确,以便能更好地表情达意。公文是管理政务、处理公务、联系工作的工具,必须明确表达办事的意图。这个根本性质要求它的内容更应该把语言的准确性放在极其重要的位置。公文用词造句涵义要确定,不能产生歧义或留有漏洞。如:“挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物,情节严重,致使国家和人民群众利益遭受重大·损·害的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”“故意·伤·害他人身体的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”“严禁用任何方法、手段,诬告·陷·害干部群众。”“破坏电力、煤气或者其他易爆设备,·危·害公共安全,尚未造成严重后果的,处三年以上十年以下有期徒刑。”上段话中的“损害”、“伤害”、“陷害”、“危害”,都是由两个语素构成的合成词,意义相近,都表示“使……受害”的意思,但因为各自都有一个不同的语素,因此在“使……受害”的基础上又分别有词义、受损害方式、搭配对象、感情色彩等的多种细微差别。词语的准确运用,在公文用语尤其是法律文书中是至关重要的,有些词语一字之差,往往非同小可,这涉及到罪与非罪的界限或罪名和案由的不同。为了适度地处理问题,在表达时不能排除模糊语言的运用。模糊词语是与精确词语相对的一种语言。客观事物的模糊性决定了记载和表现它的物质外壳模糊语的存在。模糊语指那些外延不确定,内涵无定指,在表义上具有弹性的词语,模糊语决不等于用词含糊不清、模棱两可,它具有一定的明确性和严密性,具有特殊的表现力,能有力地增强公文语言的科学性、灵活性和概括性。如,“一些地方公安机关民警违反**管理使用规定、携带**饮酒、酒后驾车肇事、酗酒滋事和参与赌博等问题还比较突出;特别是最近一个时期,个别地方接连发生民警开枪杀人、酒后驾车肇事等重大恶性案件和事故,严重侵犯人民群众的合法权益,败坏公安队伍的整体形象,造成了极为恶劣的社会政治影响。”其中的“一些”、“比较”、“最近”、“个别”、“严重”、“极为”表义无疑是模糊的,却能给人以定向认识,在弹性与伸缩性中把握住一定的准确性。使公文表达具有高度的概括性和分寸感,表达语词稳妥,清楚明白,且留有一定的余地。3.简明与生动。简明即以准确为前提,以简练为基础。要求言简而意赅,文约而事丰。但简明并不是平板、枯燥、乏味,简明中要见生动;平实并不意味着呆板无趣,而要富于变化。做到简明平实,是需要很深的语言功底的,实际上比追求华丽来得艰难。宋代李涂《文章精义》说:“文章不难于巧而难于拙,不难于曲而难于直,不难于细而难于粗,不难于华而难于实(质)。”这段话恰好说明了这个道理。如果文章千篇一律、繁杂冗长、语言干瘪苍白,就会影响阅读者的接受心理和公文效力的发挥,在某种程度上降低了行政部门或行业工作的效率,生动富于变化要求公文中常常注意借用排比、对偶、比喻、引用、对比、设问等修辞格,使语言活起来,收到说服人、打动人的效果。前不久马振川局长在朝阳分局上报市局的一篇简报上批示“此件写得有声有色”,充分说明公文也要讲究生动。这篇简报的标题的引题为“设伏蹲守、便衣出探”,既表现了公安民警的机智勇敢、足智多谋,又给人以身临其境的感觉,仿佛使人置身于现场的紧张的蹲守、抓捕情境之中。又如在批评有些公安机关领导不重视民警培训工作时用“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”来概括,真实地反映了存在的实际问题,给人留下了深刻的印象。总结严打整治向纵深发展所采取的措施时说:“集中组织‘拉网式’统一行动;强力推进‘碰撞式’巡逻防范;大力开展‘围歼式’破案会战;全面实施‘袖标式’群防群治”。论述加强队伍管理建设提出“政治建警、从严治警、科教强警、文化育警、从优待警”。这些语句有排比比喻、有对偶借代,修辞格运用极为丰富,给人生动形象又极具有想象创造力的审美感受,这是冗长口罗嗦繁杂的论述所做不到的（三）、行文格式的规范性国家行政机关公文是国家行使行政管理和监督职能、管理国家政务不可缺少的重要工具，是上情下达、下情上报的一种基本手段，是以强制力推行，用于制约人们行为的一种规范性文件。公文格式标准化是行政公文充分发挥作用的技术基础。原国家质量技术监督局于#$$$年#%月重新修订并发布了&’()$*+,-#$$$《国家行政机关公文格式》标准，为我国行政机关公文标准化奠定了基础。但是从该标准颁布实施至今，行政公文格式距标准化的实现还有很大差距。本文从对公文格式标准化重要性的认识入手，分析公文格式标准化过程中存在的主要问题，并提出相应对策。1、公文行文格式标准化的现实意义.公文格式标准化是强化公文法定效力的需要党的十六大提出“建设社会主义政治文明”。建设政治文明的重要内容是法制化建设。在我国，行政执法占有非常重要的地位。行政机关公文是制发机关为实现它的职能、传达它的意志并使之得到贯彻的一种工具，因而它发布公文、强制实行公文内容的同时也就是行使职权。行政机关公文具有法定效力，是区别于其他文字材料的最根本的特征。随着我国法制化建设的不断深入，具有法定效力的行政机关公文其法律地位将不断提高。人们会越来越多、越来越自觉地用行政机关公文来规范自己的行为，维护自己的权益；各种法律活动除了以法律文本为武器外，还将大量以行政公文为依据。公文格式的标准化是行政机关公文这一特定文书形式必须要求的。格式是否符合标准，不仅影响公文的质量和美观，更重要的是会影响公文的效力。例如在公文中简称不规范、字号编排混乱、印章与日期分离、没有版记等问题的存在，直接影响公文的严肃性和应有作用发挥，有时甚至会产生重大失误。行政机关公文具有法定效力这一性质，决定了它表现形式必须实现标准化，以维护和保证公文法定效力的发挥。公文格式标准化是公文处理现代化的需要随着计算机等信息技术的发展及广泛应用，公文处理的自动化程度也越来越高。没有标准化就无法实现公文信息采集、整理、交流的现代化。特别是近年来我国在行政管理领域加快了信息化建设的步伐，电子政务、无纸化办公等新型管理模式与方式的日益推广，都要求采用公文版式以电子邮件在网络中传输公文，实现公文自动化管理，这些对公文标准化提出了很高的要求。国务院办公厅于#$$$年#%月%*日发布的《国家行政机关公文处理办法》，要求公文处理要实现制度化、科学化、规范化。公文格式的标准化是其重要的技术基础。公文格式标准规定的每一项内容，都是为保证公文处理所设立的。例如，公文的份数序号用于显示公文的制发份数，这就能准确掌握公文特别是带有密级的公文的数量，防止和及时发现公文的丢失。同时现代化的办公系统也会促进公文标准化的实现。并且通过公文软件系统的应用，使大量繁多的公文处理工作实现简便操作，大大提高工作效率。公文格式标准化是公文管理国际化的需要随着我国政治体制改革和经济体制改革的不断深入，政府机关各方面的改革也在不断深化。我国与世界各国的政治、经济、文化等方面的交流不断扩大，特别是加入世界贸易组织之后，不仅是中央政府，而且各级地方政府的国际交往也日益增多。在这种形势下，国家行政机关的公文管理也必然要与之相适应。新的国家标准在诸多方面实现了同国际标准的接轨，例如采用新型用纸/,型，淘汰了一直延用的#0开型纸。这些转变使公文格式与国际标准接轨，对我国政府机关与世界各国政府机关在公文方面的交往将起到促进作用。2、公文行文格式的规范化、标准化是带有基础性、指导性、通用性的工作,是体现公文质量和效用的重要组成部分,也是公务活动顺利进行的重要保障。早在1951年9月,政务院就颁布了新中国第一个公文处理方面的法规性文件:《公文处理暂行办法》,到上个世纪80年代,国务院乃至其他国家机关更为重视公文格式规范化的工作,频繁地颁布了涉及公文格式的一系列条例、办法(其中也不乏具有里程碑意义的文件)。它们是:1981年2月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》,1987年2月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》,1992年3月中央军委办公厅发布的《中国人民解放军机关公文处理条例》,1993年11月国务院办公厅修订的《国家行政机关公文处理办法》,1996年4月最高人民法院发布的《人民法院公文处理办法》,1996年5月中共中央批准、中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》,2000年8月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》,2000年11月全国人大常委会办公厅发布的《人大机关公文处理办法》,2005年10月中央军委办公厅修订的《中国人民解放军机关公文处理条例》等。在国家标准方面,国家质量技术监督局分别于1988年、1999年发布了《国家机关公文格式》(G B/T9704-1988)和《国家行政机关公文格式》(G B/T9704-1999)。（1）、有关公文格式的规范从统一走向独立,再到统一关于机关公文格式,党政机关早在建国初期就出台了暂行条例,“文革”结束,我国各方面工作走上正轨后。在上世纪80年代初,国务院率先颁布了国家行政机关的公文处理办法,1988年,国家质量技术监督局颁布《国家机关公文格式》后,在公文格式方有了正式的国家标准。当时出台统一的机关公文格式标准的目的是“为了适应现代化管理需要,提高公文处理效率,建立和健全我国国家机关公文格式系统,简化和统一公文格式,准确、有效地撰制、收集、传递和存贮公文信息”。事实上,在旧国标实施之初,也确实在文件工作标准化、公文效力和效率方面起到了积极作用。但是由于旧国标本身的不完善以及各类机关工作之间的差异性,各机关在标准的使用上呈现出“百花齐放”的局面。上世纪90年代以来,中央、人大、军队、法院自行颁布公文处理的规定后,更是客观上承认了机关之间公文格式的差异性,特别是公文格式国家标准的适用范围的变化更能证明此点,《国家机关公文格式》规定其适用范围是:“我国党、政、军机关正式发布的公文”,《国家行政机关公文格式》则变为“适用于国家各级行政机关制发的公文”,“其他机关公文可参照执行”。这说明我国机关公文格式的有关规定、标准逐渐从统一走向了独立,国家机关基本形成了各自可遵循的机关公文格式规定。最近几年,针对办法、条例、标准在实践中出现的问题,有些学者提出了再次走向统一的设想,即建立公文格式标准化体系,包括各机关公文格式标准(办法等),以及配套标准(统一的术语标准、主题词标准、用纸标准等),既尊重机关之间的差异性,同时在格式上可以一致的就统一,减少不必要的混乱和使用者的困惑。
（2）、可操作性增强并能够与实际结合、与国际接轨单就机关公文处理的条例、办法而言,虽然关于格式部分只有几百字,但是各机关的规定逐渐务实,操作性增强,如公文的组成项由最初的10个增加到现在的16-18个,这不是简单的数量增加,而是切实的增加了公文运行所需要的内容,例如明确责任的“签发人”、便于检索的“主题词”等。新国标也在旧国标的基础上更具操作性,实用性更强。如细化了适用范围,删去了旧标准的引言、与公文格式无关的叙述性解释,增加了用纸的技术指标、印刷和装订要求、各要素的字体字号,公文本身也被重新划分为眉首、主体和版记等组成部分。再比如印章,旧国标仅用了百来字描述其操作,我们得到的有效信息只有“上不压正文,下压成文日期”、“联合行文时,按各联合行文机关印章的大小留出空行”等;但新国标把印章分为“单一发文印章”、“联合行文印章”及“特殊情况说明”,分别叙述印章的使用,而且新国标最后还附有关于印章的三个示例,其可操作性大为增强。另外,从所有关于公文格式的条例、办法、标准中可以看到,纸型从“一般用十六开型纸”到“可以采用国际标准A 4型”,再到“一般采用国际标准A 4型”,其变革既符合我国机关实情,也体现了与国际接轨的趋势,减少了公文运转和档案管理中不必要的差异性。（3）、加强标准化执行力度无论是公文格式的国家标准,还是各机关涉及公文格式的规定,从制定到执行都一直是理论界和实际工作者的关注热点,一般当一个标准(办法)颁布几年后,置疑之声便会不断出现,包括对标准(办法)本身以及与实践结合的置疑。这对于推动公文格式标准化进程和加大标准、办法的执行力度是好事,但同时也反映出我们在制定规范和执行规范的过程中存在一些问题。首先,每一个阶段的规范必然会反映出现实的需要,但随着实际工作的发展变化和规范的相对滞后性,每隔一段时间,我们必须对公文格式的规定作一定的调整,当然这不是大规模的变动,毕竟公文格式的变化带有继承性。虽然20多年来,公文格式标准和部分机关公文处理的条例、办法都进行了修订,但是有些问题还待解决,并能够如通用性不够,现有关于公文格式方面的条例、办法主要是针对各机关自己使用的公文,国家标准也主要适用于国家各级行政机关公文;操作性有待加强,有些格式要简化,公文格式就是公文的表现形式，专指法定公文文种外形结构的组织与安排。任何一份完整的公文，都是由一些规定的数据项目构成的。《办法》第十条规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”对以上各个数据项目在公文文面上所处的位置和书写样式，《格式》都作了非常严格的规定。公文是人们在社会活动中为处理各种事务而形成和使用的具有规范体式和法定效用的信息记录。公文的规范化是指在长期的公文写作规范公文格式有利于降低公文制发成本公文是人们在社会活动中为处理各种事务而形成和使用的具有规范体式和法定效用的信息记录。公文的规范化是指在长期的公文写作实践中形成的约定俗成的做法或明文规定的规格标准。公文格式如出现不规范、不标准的情况，不但会影响其作用的发挥，还会搞乱公文的运行处理机制。《办法》规定，公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文的种类，一般应当标明发文机关。可见，公文标题的构成要素是不能随意省略或添加的，否则势必造成混乱。如将《××公司第三分公司关于招聘新员工的请示》省略为《请示》，将《××省人民政府办公厅转发教育厅等关于贯彻国务院办公厅国办发号文的意见的通知》改为《××省人民政府办公厅转发教育厅、高教局、人事局、劳动局关于贯彻国务院办公厅转发教育部关于职工大学、职工业余大学、高等学校举办的函授和夜大毕业生若干问题的请示的通知的意见的通知》，受文者就很难准确、及时地理解公文的主旨，这必然给工作带来被动，使公文的制作成本与效益失衡。如果公文制作机关能充分认识到公文格式的重要性，注重公文格式的规范化，严格遵守《格式》的规定，就会降低公文的制发成本。这也是行政管理的必然要求。 四、结语
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