工商行政管理市场监管和行政执法中存在的主要问题

随着社会主义市场经济的逐步建立，工商部门监管市场的任务不断加重，特别是我国入世后，对工商行政管理市场监管和行政执法的要求不断提高。近年来，随着整顿和规范市场经济秩序工作的深入开展，工商行政管理市场监管能力和执法水平也得到了较大的提高。但从当前的实践情况来看，工商行政管理市场监管和行政执法工作仍然存在着诸多的矛盾和问题，面临着严峻的挑战。
一、主要问题
（一）假冒伪劣商品在市场上依然存在。在我国，8亿多农民占据着相当大比例的消费市场。由于农村经济落后，农民收入偏低，农民主要的消费品是日常生活消费资料（包括药品、食品、饮品、化装品、家用电器、针织品等）和生产资料（包括农药，化肥、种子、饲料、农机具等），在偏远落后地区更是如此。近年来，随着整顿和规范市场经济秩序的不断深入，制假售假的猖狂势头在城市得控制，一些不法分子乘机把不法之手伸向农村。有地地方农民成了消“废”品，坑农害农事件屡见不鲜，整顿治理的效果也没有达到预期制定的目标。
（二）执法环境问题突出。一是地方行政干预依然存在。工商行政体制改革后，省以下工商机关虽然实现了垂直领导，但工商 行政执法往往冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。职能部门与地方政府因其所处的位置不同，担负责任不同，这就决定了思维方式、目标定位、工作方法等方面的差异，加之一些市场经营者与地方政府关系好，从而导致某些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来，要求工商部门对纳税大户和骨干企业不能查、行政壁垒不能动。二是执法管辖交叉、错位。工商部门与许多专职执法机构，如质监、卫生、商检等部门职能重叠，执法范围模糊不清，常常出现某些领域的交叉执法、重复执法或监管的盲区和空白地带。三是执法手段匮乏，强制性行政难于实施。过去某些工商法规中规定的“强行划拨权”、“物品扣留”等强制措施，现在已全部或者部分地退出执法程序，这就使工商执法的权威和力度受到了严峻的挑战。四是执法中当事人不配合如处理案件的强制措施有限，调查取证难。执法中常遇当事人拒不配合不在法律文书上签字，见证人更不愿意签字作证。案件执行时，许多已结的案件由于当事人拒不执行，虽然法律上规定，拒不执行行政处罚决定的可申请人民法院强制执行，但具体实施起来很难。
（三）执法水平良莠不齐，部分执法人员素质偏低。许多执法人员特别是广大一线工作人员以前从事的是个体专管工作，查处案件少导致他们不熟悉法律、法规，不懂得执法程序、执法技巧及有关查帐、取证等专业知识，因此，这一部分人在办案过程中往往问题不断。一是重罚轻纠。实践中，一些办案机构在办案时，只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度还不够，这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。这一现象的表现形式有：1、只罚不纠。即对市场上销售假冒伪劣商品的行为只罚款，对已售出的存在严重隐患的产品不认真追查；2、罚款放行。对查获的不合格产品或国家规定的违禁物品，违反法律、法规的规定，采取罚款放行的错误做法；3、只打不追。只对查到的问题进行处理，而对表现现象北后的隐患问题不注意追查；4、手段单一。部分执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则不领会，处罚决定书的处罚条款往往只有罚款一项，不会运用警告、通报批评、限期改正、责令停业整顿等措施，致使某些违法人员误 认为执法机关只要罚款，不管纠正。二是重实体、轻程序。长期以来，有些执法人员凭经验办事，采取经验主义，认为程序问题是工作上的步骤和方法的问题，只要实体上合法，程序上无所谓；还有的人认为，即使程序错了，也不影响案件的定性和处罚。但是许多行政处罚案件被诉到人民法院之后，不是因为实体问题，往往是因为程序不合法而被撤销，因此，程序合法绝对不能丢。三是重证据、轻规范。由于历史的原因，目前不少工商行政管理人员法学功底不扎实，难以适应新形式下的执法和办案工作，适用法律随心所欲，不知所以然。
（四）法律不健全。行政执法首先要“有法可依”，在执法实践中，随着市场经济的发展。执法人员越来越感到法律的不完善。包括立法和修改的滞后，法律自身的缺陷，操作性不强，强制手段不力等。一是立法滞后。市场经济发展到今天，法律法规颁布不少，但缺少一部类似“基本法”的《工商行政管理法》。现在很多法律主要由部门提出，带有明显的部门色彩，容易出现条块分割、法规调整，有时一个违法行为，各部法律法规规定的又不是很明确，容易造成执法不统一。二是现行的工商行政管理法律法规，许多是在计划经济下或市场经济初期制定的，事过境迁仍没有修改和完善，已不适应新时期的执法需要。如对目前工商部门还普遍适用的《投机倒把行政处罚暂行条例》，基层法院法官和律师都对此提出质疑，而引条例至今没有废止或修订。国务院1983年颁布实施的《城乡集市贸易管理办法》，随着市场经济的发展、市场“管办脱钩”和社办市场的发展，已经无法适用。三是法律自身存在的缺陷。一些法律法规受立法背景和时代限制，现在看来有许多缺陷。《消费者权益保护法》有的条款没有罚则，有的条款需转致，因此在执法实践中很少适用该法；《反不正当竞争法》对不正当竞争行为没有兜底条款，出现新的不正当竞争行为不能适用，有的条款规定不明确，有的条款没有罚则，缺乏强制措施等等，都不利于行政执法；《城乡集市贸易管理办法》对不交市场管理费没有强制措施，没有处罚条款；《个体工商户暂行条例》对不交管理费虽有1~2倍的罚款，但毕竟管理费数额较小，申请法院执行也要考虑执行成本，工商部门又没有强制措施。
二、形成问题的原因
（一）在农村，消费的主体是农民。由于农民普遍还不富裕在不法分子的假冒伪劣产品的低廉的价格面前极易上当受骗，更重要的是农民大多数文化偏低、识假能力低，有的农民对最基本的日常生活小知识都不懂，如“三无”产品、保质期等。更不用去说识别有些有隐蔽性的假冒伪劣商品。正是由于有这么大的消费市场的特定消费群体，才给不法分子制造了“商机”，导致假冒伪劣商品充斥市场。从经营者的角度去看，农村集贸市场有固定经营场所的经营主体很大一部分是农民，有一部门经营者有时候不是主观上想售假，而是由于农民自身的原因被不法分子欺骗而售假。很大一部分是受假冒伪劣商品巨额利润的诱惑去售假。加之农村集贸市场适集赶集流动经营的特点为售假者提供了方便，集散人走，一次性交易了之。
（二）监管不到位。打击假冒伪劣是一项复杂的社会系统工程，需要多方参与。只有形成“过街老鼠，人人喊打”局面，才能彻底进化市场，目前在农村负责商品日常质量监管的主要行政执法部门只有工商所一家。技术监督局、农业行政部门、畜牧行政部门的执法机关只在县局以上局里设置设置，在基层的如“三站”（农技站、土肥站、植保站）、兽医站，都是无行政执法权的事业单位，派出所只是办理刑事案件，这就显得打假力量太单薄。加之农村工商所辖区区域大，管理人员少，力不从心，消费者受到侵害后往往因为距离太远或者投诉难度大而不了了之。从工商内部讲，整体的监管重心仍在城市，农村执法人员少，监管方式落后，进行联合突击和专项检查举报出击只是一阵风，不能深挖到底，加之质量抽检难度大。有的地方错误执法，重收费、轻管理、重罚款、轻责任，只要罚款到手，责任一了百了。加之农村工商所普遍住处化程度低，办公和生活环境差，职工不能安心工作，自然形成监管不力，等等这些在一定程度上助长了假冒伪劣商品猖獗的势头。
（三）地方政府本位主义思想干预了正常执法活动。有些地方政府领导人党性观念不强，大局观念淡薄，只顾局部，不顾全局。只顾眼前利益不顾长远利益，在错误观念的指导下，一切从本位利益出发，忽视国家利益，规避法律规定，以言代法，以权代法，干扰正常执法活动。
（四）社会法律意识不强，增加了行政执法难度。普法宣传活动已开展了多年，全社会的法律意识有了很大的提高，但社会法律意识离依法治国的目标还有一定的差距。社会公众对工商行政管理法律法规了 解甚少。以致于对工商行政执法不理解、不支持，必然造成工商执法难度大。此外讲人情、讲面子等传统观念根深蒂固，人们在看待社会现象、处理事务，还不能完全习惯于首先从是否合法的角度出发，对依法行政造成了无意识地破坏。
（五）传统执法方式抑制了市场监管能力和执法水平的提高。在工商行政管理监管整个大市场以及监管领域、监管对象和监管层次都发生深刻变化的情况下，工商执法监管方式方法还没有完全实现相应的转变，有些地方仍陷于微观管理领域不能自拨，放弃了在更高的层次监管市场也有一些地方习惯于“重点整治”或“集中治理”的监管执法方法，不知从促进市场主体的成熟，健全市场规则等方面去监管执法，这在一定程度上抑制了工商行政管理监管执法效能和行政执法水平的提高。
（六）执法人员素质不高，加大了推进依法行政的难度。一些执法人员对依法行政的意义认识不深，加上工作任务繁重，在思想上不重视行政执法程序，执法中随意简化程序甚至规避执法程序。执法过错责任追究制度落实不力又使这些同志心存侥幸。有些执法人员缺乏工作和学习动力，不了解法律、行政基础理论知识，面对千变万化的市场，应对能力有限，不善于运用法律手段解决现实中的问题，只好采用习惯的传统方法执法。
三、解决问题的对策
（一）转变政府职能，改革行政管理方式。应依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分离，实现政府权力本位向责任本位的转变，树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的行政理念。要坚决贯彻“以人为本”、“执政为民”的思想，根据经济发展的需要，学会主要运用经济的、法律的手段来对市场和社会事务实施管理。强化大局意识和长远发展观念，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。
（二）继续强化普法宣传教育，提高全社会法律意识，法制宣传教育对改善行政执法环境具有重要作用，各级政府和部门都要广泛拓宽渠道进行法律宣传教育。教育的重点一是不断提高各级领导干部的依法行政意识和法律知识水平，促进依法决策摒弃人治思想。二是行政执法人员。行政执法人员法律素质的高低，直接影响着行政相对人乃至全社会法律意识的树立。
（三）进一步健全完善法律体系。法律是行政执法机关活动的准绳，也是对行政行为进行监督和评价的依据，要严格依法行政就必须及时制定和完善各种法律、法规，建立起符合社会发展需要、科学完备的法律体系。
（四）积极加强与地方政府的沟通，谋求理解和支持。工商行政执法工作与地方政府的支持密不可分，有些执法工作得不到政府的支持，很大程度上是因为这些工作与领导的考虑存在偏差。开展执法活动前后，应本着有理、有利、有节的态度，积极与当地政府地进行交流、沟通，做到既依法办事、又合情合理，从而取得支持和理解。同时，注意抓住执法的重点、难点和群众关心的热点问题开展执法活动，加强舆论宣传，也会得到社会的理解和支持。
（五）将商品质量关口前移工作落实到农村集贸市场。国家工商总局作出实行商品质量关口前移试点工作以来，在各大城市都收到了实效，笔者认为应当把此项工作推广到农村集贸市场明确经营者的自律责任和工商所监管责。同时要加强宣传，增强农民维权意识。通过多年来工商部门的扎实工作，12315已深入人心，在此基础上，农村工商所应建立从乡镇到村，组、户的12315消费者申诉举报网络，使维权工作到村、到户、到田间。健全农村维权信息联络制度，工商维权流动服务制度、联合协办制度。通过新闻媒体、报纸、报刊并利用工作日和集日向农民宣传《消费者权益保护法》及如何识别假冒伪劣产品的办法，指导农民科学消费。只要农民认清并拒绝假冒伪劣商品，假冒伪劣商品就没有市场。
（六）提高执法队伍素质、夯实依法行政基础。市场监管和行政执法是专业性很强的工作，要提高监管能力和执法水平就必须提高这支队伍的素质。一是加强行政执法人员法律知识、业务知识的培训，提高严格执法、规范执法的能力和水平。二是定期对行政执法人员进行职业道德教育和执法纪律教育。通过教育培养他们严格履行法定职责的自觉性，树立廉洁奉公、严格执法的品质和作风。三是加大执法监督，完善、规范法制建设。要加强内部横向监督，建立健全制度、完善办案机制。同时要严把行政执法队伍进人关，针对不同的执法岗位，对行政执法人员的文化知识、法律知识层次提出不同要求，努力改善和提高行政执法队伍的知识结构。