对行政执法过错责任追究制度的思考

 近年来，随着法制化建设步伐的加快和依法治国方略的不断推进，行政执法过错责任追究制度作为一个新生事物，在促进依法行政的伟大进程中起到了积极有效的作用，对推动行政机关加强自身建设、加强自我约束、提高依法行政水平更是发挥了十分重要的作用。由于区域的不同、职能的差异，各省区、各系统立足地方实际或结合行政职能，相继出台了各自的行政执法过错责任追究制，从具体操作和实践来看,行政执法过错责任制还需要一个不断创新和完善的过程,那么,就目前而言，将如何深入理解行政执法过错责任制?如何努力完善行政执法过错责任制？如何全面落实行政执法过错责任制呢？笔者带着上述问题对建立健全行政执法过错责任追究制度进行了思考。
一、立足实际，理解行政执法责任制
行政执法责任制是指为规范行政执法活动，明确行政执法主体及其行政执法人员在行政执法活动中的责任和义务，并对不履行或违法履行行政执法责任的行为进行责任追究的法律制度。从行政执法现状和行政执法责任制内容来看,行政执法过错普遍存在“三位现象”，行政执法责任制要具体明确“四大目的”，行政执法人员急需提高“五个意识”，行政执法责任制要详细分出“六项要责”。
（一）行政执法过错存在的“三位现象”
一是行政执法的错位。主要体现在个别行政执法机关适用法律法规不准确，执行程序不规范，案件定性不恰当，处理结果不合理。另外，一些行政执法机关或执法人员在案件办理当中事实不够清楚，证据不够确凿，文书不够规范。从人民法院判决撤销变更，行政复议决定撤销变更的多数行政行为来看，多数都为法律程序出错，如以罚代法，以罚代处等事件占有一定的比例。
二是行政执法的越位。这主要体现在个别行政执法机关或执法人员，超越自身职能范围，对行为相对人做出不是本行政机关所能做出的行政行为。比如工商机关监管的是流通领域，质量技术监督部门主管的生产领域,对于生产厂家生产的假冒伪劣商品而未进入市场销售的行为，只能由质量技术监督部门进行处罚。再比如工商机关在流通环节查扣了一批变质不符合卫生标准的过期食品，在行政处罚当中决对不能适用中华人民共和国食品卫生法。同样道理，作为监管烟草行业的烟草专卖局，对所查扣的假冒卷烟进行行政处罚时，只能适用烟草专卖法，而不能适用产品质量法和反不正当竞争法等。从各级人大及其常委会的行政执法大检查情况来看,适用法律不当造成职能越位的现象时有发生。
三是行政执法的缺位。这主要体现在，行政执法机关或行政执法人员在自己的职责范围内，没有履行或未履行好自己的行政职责。这一行为普遍集中在行政执法机关之间相互推诿、互相扯皮,没有好处不办事，该管的不管等行政不作为的多个方面，从公民、法人或其他组织投诉、检举、控告行政执法机关后，受理机关发现并认定有错误的,主要反映的大多都是行政执法的缺位。如安徽阜阳奶粉事件，就是典型行政执法缺位和行政不作为行为。
（二）行政执法责任制急需要确定“四大目的”
一是防止和纠正违法或者不当的具体行为。行政执法是指行政执法主体依据法律、法规，为管理国家事务和经济、社会做出的行政行为，其行为和效力代表了国家的权威和尊严。行政执法责任制对行政执法主体及其人员应承担履行的义务以及违反法律、法规而承担的不利后果说得具体明确，用来监督制约具体的行政行为。
二是保护公民、法人和其它组织的合法权益。越权执法、滥用职权、玩忽职守等一系列行政执法中的错误,将不同程度对公民、法人等行为相对人的利益造成损害，行政执法责任制就是通过防止和纠正错误的行政行为，实现对行为相对人权益的保护。
三是保障和监督行政机关依法行使职权。有权力就应承担相应责任，行政执法机关及其执法人员应对滥用权力、越权行使权力和不履行法定职责的行为承担否定性的法律后果，这既是对违法行政的机关及个人的惩戒，同时又是对其它行政执法机关及个人的指导,行政执法责任制就是通过设定行政执法责任,来促使行政机关及其执法人员严格履行法定职责，保证法律、法规的正确实施。
四是营造规范良好的执法环境。行政执法责任制涵盖行政执法活动的全过程,包括行政执法机关主体资格认定，行政执法人员管理，法定职权职责分解，错案追究奖惩,行政执法活动检查，行政处罚监督，行政赔偿等多方面内容，其落实于否直接关系到执法环境的好坏。
（三）行政执法者应增强的五个意识
伴随法制建设的不断深入以及行政许可法的实施，要求执法者从做好本职工作的高度，强化责任意识：一是执法人员要进一步增强责任感，促使在各自在岗位上尽职尽责；二是应从推进依法治国方略的高度，增强政治意识；三是应从体现执法为民的高度，增强大局意识；四是应从提高综合水平的高度，增强学习意识；五是应从促进依法行政的高度，增强自律意识。
（四）行政执法责任制确定的六项要责。
 一是行政执法人员在其职责范围内自行决定的，该行政执法人员为责任人，其他协助执行的执法人员为次要责任人；
二是行政执法人员越权或者不履行法定职责的，该行政执法人员为主要责任人，疏于监督管理的直接负责人为次要责任人；
三是行政机关的负责人直接命令采取行政行为的，该负责人为主要责任人，参与该次行政执法活动的行政执法人员没有提出抵制意见的为次要责任人；
四是行政执法人员呈报的事实不准确，依据错误的,行政执法机关负责人批准的，该行政执法人员为主要责任人，负责人为次要责任人。而行政执法人员呈报的事实和依据准确，行政执法机关负责人批准错误的，该负责人为主要责任人，没有提出抵制的行政执法人员为次要责任人。行政执法人员出于徇私枉法等目的，以期骗手段或弄虚作假骗取负责人批准的该行政执法人员为主要责任人，没有履行监督审查职责的负责人为次要责任人；
五是行政执法机关领导集体讨论决定的，该机关行政首长和赞同该决定的其它负责人为主要责任人，其它没有提出抵制意见的行政执法人员为次要责任人；
六是根据上述方式界定责任不清的，行政执法机关的行政首长为责任人。
二、抓住关键，完善行政执法责任制
行政执法责任制是以行政执法机关法定职权和职责为基础,通过规范行政执法行为，考核评价执法质量激励惩戒的机制，以分解执法职责,明确执法程序,实行错案追究等为主要内容建立起来的执法监督与管理制度，如何建立和完善行政执法责任制，笔者认为抓住五个环节、突出五项重点是推进行政执法责任制的有效途径。
抓审查，突出行政执法主体。所谓执法主体是行使职权的行政机关、法律授权组织，现实中、受体制、编制、管理诸多因素的影响，执法队伍不符合基本要求的现象的仍然存在，因主体不合法而造成行政机关行政诉讼、复议的案件也时有发生，这在一定程度上损害行政的严肃性和执法的权威性。所以对行政执法主体进行审查管理是极为重要的，这就需要由政府法制机构等部门共同对行政执法主体进行审查，对主体不合法的应予以撤销，以此纯洁和净化行政执法主体。
抓培训，突出行政执法人员。行政执法人员是法律法规的最终执行者和实践者，其素质的高低直接影响到行政执法机关的行政行为。所以开展行政执法机关各层次的岗位培训教育，是十分必要的。对行政执法人员进行培训考核后，发放相应的行政执法证件并进行年审，严格执行持证上岗、亮证执法，另外对于新近颁布实施的法律法规应及时集中进行培训，以此提高行政执法队伍的整体素质，使执法质量得到有效的保障。
抓监督，突出行政执法审核。各行政执法机关应设立专门的机构，对规范性文件，行政处罚方面的执法文书进行审核，对重大行政处罚进行跟踪督办。通过行政执法审核的设置，在一定程度上可以限制部分行政执法人员滥用权力，胡乱执法，随意处理等不当执法行为。
抓考核，突出行政执法评议。政府法制机构相应与监察等部门组成行政执法考核小组，采取量化考核等手段，对行政执法主体履行法定职权职责情况、行政行为的合法性、行政执法的质量等进行总体评价和考核,以此促进各行政执法机关对行政执法责任的落实。
 抓追究，突出行政执法责任。行政执法主体及其行政执法人员在行政执法过程中办错了案或者具有其他行政过错，应追究其行政执责任。这就需要将行政执法责任的追究实行制度化、规范化，使之作为行政执法机关及其行政执法人员行政执法现状的个案评价,与行政执法评议考核互为补充，并与行政执法主体及人员的利益相挂钩，将其列为干部任用、撤职、降职的主要依据,以此促进和实现依法行政。
三、采取措施，落实行政执法责任制
有责需有行，有行需有果，对于一切规章和制度来说，最重要的就是贯彻落实。那么从宏观上如何落实好行政执法过错责任追究制度呢？笔者认为处理四个关系，推行四个公开，加大四种力度，是保障行政执法责任制全面落实的有效办法。
（一）处理四个关系
1、内容与形式的关系。内容是灵魂、是基础，形式服从内容。服从结果。各行政执法机关，应将内容与形式有机统一起来，采取有效的形式将内容体现出来，在行政执法过程中和行政执法过错追究过程中，应注重内容、注重效果。
2、权利与责任的关系。权与责既是对立关系又是统一关系，既存在矛盾又有着相辅相承，这进一步说明了行政执法机关及行政执法人员在享有职权的同时应承担与职权相应的责任。相反法律没有规定其职权的，就不应承担与之无关的行政执法责任。这就需要执法部门和个人要慎重行使职权。所以在处理好权责关系的基础上明确具体责任是十分必要的，一要明确各级政府及其部门的行政执法责任。二要明确行政执法机关,内设执法机构的行政执法责任。三要明确各个行政执法岗位的行政执法责任,四要明确行政首长，内设执法机构负责人，执法人员的行政执法责任。
3、监督与检查的关系。行政执法监督是长期性的行政执法检查,是集中性的,人大法制、监察等部门要形成对行政执法监督检查的合力，以监督促检查，以检查促监督，并探寻和完善对行政执法的长效监督机制。
4、制度与落实的关系。制度是落实的基础，落实是制度的目的，二者相互依存，互为统一。显而易见得不到落实的制度只是一纸空文。这就要求各行政执法部门及行政执法人员，认真遵守和严格执行行政执活动责任制,保证令行禁止、政令畅通。
（二）推行四个公开。
监督举报电话公开。举报是行政执法案件的主要来源,向人民群众公开监督举报电话，对及时处理违法行为、实现职能到位、维护法律尊严、加强行政执法监督有着十分重要的作用。
行政执法资格公开。通过各种方式向社会公布行政执法机关的职责范围和主体资格，有助于促进依法行政，同时亮证执法，是行政行为的顺利实施的关键环节。
行政执法程序公开。公开办事流程,实行政务公开是行政执法机关防腐倡廉，促进依法行政的有力体现，向行为相对人告之行政执法程序有助于管理相对人和社会监督，促进行政执法的公平、公正。
行政执法结果公开。通过新闻媒体、网络等现代化传播手段向社会公布执法结果，在最大程度上更广泛地接受各界监督，最大程度上增强行政执法的透明度。
三、加大四种力度
加大宣传学习力度。各行政执法机关应通过上街宣传，媒体报道等多种方式，加强对行政执法责任制的宣传，使之渗透每个角落，深入人心，与此同时各行政执法机关应采用集中学习与分散自学相结合,撰写心得与分组讨论相结合多种方式，加强对行政执法责任制的学习。
加大检查监督力度。要将法制机构、监察部门的执法监督，机关内部自我监督，广大群众的社会监督紧密结合起来，力争形成行政执法过错，人人监督，处处抵制的大好氛围。
加大补充完善力度。在行政执法责任制做出具体规定的基础上，各行政执法机关应结合实际，进行完善和补充，如推行片区责任制，考核奖惩制，以案说法制，执法过错一票否决制等。
加大责任制追究力度。实践证明，估息养奸，惩一警百，这就需要对于有法不依、违法不究、执法不严以及违法行政、粗暴执法等行政执法过错行为，视其情节进行严肃处理。对于错案追究机关在错案责任追究中的瞒案、不报，发现错案而不立案追究的,以及故意加重或减轻错案责任人过错的，应依法对责任人进行处理。