赴新加坡南洋理工大学学习的体会

加坡公共管理成功经验及探析

●杨兴忠 　　一、从公共管理视角看新加坡成功经验 新加坡建国仅仅40多年，却迅速从一个第三世界国家跃升到世界最发达国家的行列。经济高速发展、政治持续稳定、政府廉洁高效、人民安居乐业、社会繁荣有序。新加坡经济和社会超乎寻常的发展，被世界称之为“新加坡之谜”。从公共管理角度考察出发，笔者认为其主要经验有： 　　1、执政的人民行动党及其政府的务实、为民作风与依法治国的构架令人耳目一新。新加坡的执政党是人民行动党，它的宗旨是为人民而行动的党，党员分为干部党员和普通党员。人民行动党党员2万左右，其中总部工作人员不到20人（由党费开支），基层党支部工作人员主要是尽义务，人民行动党的宗旨就是为民。人民行动党获胜选区的基层党支部书记一般是国会议员同时还是政府各部门的部长，他们每周要利用业余时间安排一个晚上走访社区居民和接待群众来访，及时解决居民的各种困难和问题，暂时解决不了的通过信件批转到有关部门在一定时间给以答复。加强法治建设，施行依法治国，人民行动党的意志通过国会讨论并以法律的形式颁布实施。虽然新加坡人民行动党是一党独大，建国以来一直执政，是民主框架下的威权政制体制，但是主要施行依法治国和提倡中国传统的儒家价值观的治国理念。 　　2、政府公共政策制定的科学性和战略性，为经济的快速发展奠定了基础。新加坡公共政策的制定一切围绕新加坡的实际情况（707平方公里的领土、常住人口450万、老龄化社会、没有腹地、资源的有限性等因素）来进行，因此新加坡政府在公共政策制定时必须把科学性和战略性放到突出的位置。比如经济发展政策，在发展初期实行出口拉动战略，积极开展转口贸易，建立良好的投资环境，吸引外资（2008年外资企业已超过5500家），加大区域航运中心和航空中心建设，现在重点在生物制药业、资讯产业等高科技产业方面；科技人才政策战略主要是吸引全球的科技人才，从中国和印度等国招初中、高中、大学优秀的学生来新加坡学习，由新加坡政府提供全额奖学金。毕业后为新加坡的政府机构和企业工作3-6年，积极吸纳中国和印度等国在欧美留学的人员到新加坡工作，提供优质待遇，仅在南洋理工大学给我国赴海外留学班授课的教授和博士就有78%是中国留学美国人员。 　　3、健全法制，把国家的管理建立在强有力的法治基础之上。新加坡国家虽小，但自独立以来，便一直奉行依法治国的方略。新加坡现行法律有４００多种，法律调整的范围非常广泛。从政府权力、商业往来、交通规则、旅店管理，一直到公民生活的各个方面，几乎无所不包，以至像口香糖不得在新加坡生产和销售也以法律形式加以规定。正是得益于如此完备的法律制度，新加坡才有了井然社会秩序和幽雅洁净的生活环境。法律体系完备，执法严厉，政府依法行政，人民遵纪守法，良好的法治环境在推进新加坡现代化中发挥了重要作用。 　　4、建设一个高效、透明、负责任、有绩效的强势政府，用一流的政府打造一流的经济。政府的廉洁高效是新加坡的一个品牌。新加坡政府注重推进廉洁自律建设，加强反贪污查处力度，制定人民行动党和国家公务员操守准则，严格区分公私行为，实行高薪养廉、党政分开（国家公务员保持政治中立）等制度，反贪污调查局闻风而动、刑上大夫、不徇私情的机制，保证了廉洁高效。新加坡认为，国家要取得成功，必须要有一个“好政府”和“强政府”。必须营造出一个稳定、明确、有公信力的环境和社会。 　　5、经济发展实行高度开放的外向型战略，充分发挥市场机制的作用，走贸易立国、外资立国、技术立国之路。鼓励外来投资和向外投资，政府致力于建设完善的基础设施，健全完善的投融资体系和市场价格机制，实施亲商政策，鼓励跨国公司及本国公司在新加坡进行投资与扩展，并紧密跟踪世界经济发展及投资动向，采取灵活有效的产业政策，推动经济转型、技术创新和产业升级。新加坡产业在经历了由劳动密集型走向资本密集型并最终升级到知识密集型三个阶段后，成功地推动了制造业朝向高科技产业发展，以高生产力和高增值为目标，以知识替代资本和劳动力，走上了经济持续稳定发展的新道路。面向21世纪，新加坡政府为了达到提升全球竞争力的目标，将目标投向全球，寻找金融、技术、人力和信息等各方面资源，大力吸引海外专业人才的流入，并通过在其它国家建立新的工业园，实现了从制造者服务业向智能型服务业的有效转化，实现了新的增长方式，依靠可积累的、具有规模报酬递增的要素为主导的产业模式。 　　6、建立社会保障体系，推进和谐社会发展。新加坡政府科学而有效地建立了完备的社会保障体系，基本上做到了居者有其屋、老者有所养、病者有所医。最主要的因素是新加坡的公积金制度的建立。新加坡公积金目前缴交率是33%，统一由雇主（企业和政府机构）向公积金局缴纳，20%是个人缴纳的比例、13%由雇主缴纳，公积金个人账户分为三个部分既基本账户、保健账户、特别账户，基本账户可以用于购买组屋和学习贷款，保健账户用于医疗支出，特别账户用于退休养老。同时还根据收入情况的不同，做出一系列比较科学的规定。2007年开始，新加坡政府又提出实施“就业奖励计划”，并将其作为社会安全网的第四根支柱。 　　二、学习新加坡成功经验的若干思考 　　1、高效、廉洁、透明政府是推动经济发展的首要前提 　　一是要吸收先进经验，建立符合自己国情的发展道路。新加坡把西方国家许多做法与东方儒家文化有机结合，形成了独特的“新加坡模式”，在吸收国外先进经验的同时，注重本国实际，创造符合自己国情的发展道路，其成就举世公认。我国作为世界上最大的发展中国家，与发达国家相比，无论在经济发展上还是科技水平上都存在不小的差距，任务相当艰巨。因此，我们不仅要结合我国实际，走符合中国特色的社会主义道路，还必须借鉴西方发达国家先进的管理经验和管理方法。二是要加强社会主义法治建设，从严治吏。新加坡对待各级政府官员和公务员的个人品德和操守要求甚严，除了办事程序和过程公开透明以外，还有专门盯着政府公务人员的贪污调查局。官员一旦有不检点、不廉洁行为，几乎无可避免地被举报和揪出，并受到严厉制裁，身败名裂，被抛出精英阶层，再“无翻身之日”，从此不见信于政府，也不见信于社会，人们避而远之，耻于与其为伍。这种高昂的成本代价，使新加坡政府部门的官员恪尽职守，不需、不能、不敢、也不会贪污。 　　2、创新是提高国家、地区和企业竞争力的不竭源泉  　　创新是一个民族的灵魂，没有创新就没有活力。应当说新加坡的创新源于其自身的客观条件和生存的压力。就其发展的历程可见，其创新意识和创新能力是新加坡政府的高瞻远瞩和创新思维，以及创新制度安排的结果。新加坡是西方民主框架的国家，但它却是威权政体，走的是政府主导经济发展的道路；它没有资源却有雄厚的产业支撑；它没有油田却成为世界第三大炼油中心；它自身没有多少高科技人才却拥有世界一流的生命科学研究机构；它人口很少、面积很小却拥有亚洲第二大的国际机场；它是个移民城市国家相对说来文化底蕴并不深厚却搞起来了文化创意产业等等。这一切都源于新加坡的创新，创新是新加坡发展的启动器和推动器。一是要进一步提高自主创新的能力。要瞄准世界科技发展前沿，明确自主创新的战略目标，加快国家创新体系建设，把科技资源集中到事关现代化全局的战略高技术领域，集中到事关实现全面协调可持续发展的社会公益性研究领域，集中到事关科技事业自身持续发展的重要领域和基础研究领域，抓紧科技攻关，力争取得大的突破。二是要进一步完善自主创新的环境。制度环境和文化环境的建设对提高自主创新能力至关重要。当前，我们要进一步深化改革，克服传统体制的缺失和薄弱环节，在充分发挥市场机制配置资源的基础性作用的同时，提升国家在科技领域的动员能力；要强化企业在技术创新中的主体地位，形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系；要弘扬科学精神、普及科学知识、树立科学观念、提倡科学方法，克服传统文化中阻碍自主创新的消极因素，在全社会营造生动、活跃、民主的创新氛围。 　　3、优秀人才是提升和保持竞争优势的关键 　　经济发展和竞争归根结底是科技和人才的竞争。新加坡建国之初，政府意识到提高劳动者素质的重要性，加大对教育的投入力度，教育投资占国内生产总值的5%。建立完善的国民教育体系和高等教育体系，提供免费的国民义务教育；实施人才精英战略，设立政府、武装部队、企业奖学金，选拔优秀的学生送往世界名牌大学学习深造，归国后进入最需要、最关键的岗位工作；政府设立技能发展基金，提供技能培训，提高劳动者素质。目前，新加坡的政府组成人员和高级公务员基本上是英美名牌大学的博士毕业，支撑着新加坡经济社会的发展。新加坡政府为了保证科研机构和各个大学的科技竞争力，广泛地开展全球人才招聘和竞争，提供优异的生活和科研教学条件，以提升新加坡的科技和人才竞争优势。一是要加大教育投入，提升教育水平和质量。新加坡政府从小学开始就对学生按聪明才智予以分流的做法很是值得我们思考。针对当前学校基础教育中存在的标准化的传统教育，我们要敢于创新、敢于挑战传统、敢于提出“个性化的教育模式”以适应儿童个性发展的需要。要在适当的阶段对学生进行分流，并大力发展职业教育。让学生各司其职，朝着他们兴趣爱好发展，从而加快人才的挖掘、培养，为人才的脱颖而出提供良好的基础教育。二是要重视“人力资源”、做好人才管理。要完善公务员制度，为有效开发政府人才资源提供有力保障。要深入贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，健全民主监督、民主评议制度等；要引入激励竞争机制，运用政府管理的总体责任目标及各个岗位的具体责任目标，培养政府成员的责任感，激发其实现行政目标的奉献精神并以实际行动来实现责任目标；最后要重视人才的培训。应当营造一个浓厚的学习氛围，按行政管理及社会经济发展的需求对政府成员实施教育与培训，通过岗前培训、工作中的岗位培训等方式，培养和造就高素质的政府人才，同时更要做到学用一致，适才适用，达到人尽其才，才尽其用。 　　4、致力打造快速的信息转换和互动平台 　　新加坡是一个非常开放的国家，多元文化、中西文明在此汇聚、激荡、交融，和谐相生。他们对国民实行英语、华语“双语”教育，使之在沟通中西文化中有着天然的优势。无论是美国、欧洲还是大陆、台湾、香港的最新信息，它都能以最快的速度掌握和转换。新加坡实行永久公民权等灵活政策，不拘一格招揽和延聘各国人才。大学教授大多是从国际上招聘过来，学生也相当比重来自世界各国，通过人才的交流带来各种观念和信息的更迭和互动。新加坡电子商务的频宽已经超过了二十兆位，形成了一个与世界各地连接紧密的信息网络。新加坡有六千多家来自美国、欧洲、日本和世界各地的跨国公司和本地的大型企业集中在同一地方，彼此的距离不超过四五十分钟的车程。这些企业相互交易、往来激荡，不断创造新的知识和能量，使新加坡成为区域信息化的全球枢纽和全球信息化的地区枢纽。信息推动改变，不仅改变现在，也改变传统；不仅改变经济，也改变观念。一是要全方位地拓展与世界的联系，全面了解外情，要千方百计扩展延伸我们的信息渠道，打破山区信息闭塞、滞后现象。二是要更广泛地拓展与市民的联系，深入把握下情。比如现在，市民在本市网站上会经常对本市发展发表些意见和建议，有些建议和意见富有启发。市里的电视、报纸可定期根据网民提出的意见、建议，尤其是涉及经济方面的重大问题，邀请专家学者、政府官员和社会民众一起探讨，启发大家进一步深入思考，掌握和了解市情，为三明发展献计献策。 　　5、兼容并蓄，大力弘扬传统文化，实现多元文化和谐发展 　　在新加坡期间，接触了不少学生、公务员、服务员、企业家等社会各个层面的人，感到新加坡人的素质和文明程度普遍较高。人与人之间的关系单纯和谐，浸透着一种儒家文化。精神出自细节，细节中见精神，新加坡到处体现了精细，没有看到什么瑕疵。纵使你是一个刚进入新加坡的陌生人，到处都有微笑的服务和热情的眼神，让你有宾至如归之感。新加坡人都很谦虚，但在谦虚之外，还有一份自信、从容和定见。在这个国度里，人与自然是和谐的，人与人也是和谐，真正实现了一流的创业环境和人居环境。他们一方面坚持不懈地对国民进行教化，另一方面实行严刑峻罚。通过一系列外在的强制性的制度规范，如鞭刑、罚款、拘役等处罚，使之慢慢成为国民内心的守则，国民在遵循文明守则中得到它的好处后，又反过来更加自觉地维护和珍爱这些守则。城市之间竞争，表面上看是经济的竞争，实际上最核心的是背后文化的竞争。改变经济，首先必须改变文化。因为只有文化才有利于凝聚整个社会的向心力，培育全民共同的价值观。儒家文化是我国的传统文化，新加坡人利用儒家文化培育出一个谦虚、容忍、互敬互重的多元和谐社会，那么我们是不是该反思传统文化在当前我国构建和谐社会中应承担怎样的角色呢？中国传统文化是中华民族认同的基础, 在构建社会主义和谐社会的过程中,我们一是要不断解放思想，继承和弘扬传统文化的精华,去其糟粕。因为社会在进步在发展，传统文化只有与时俱进才能更容易被社会公众所认可。二是要相互尊重，倡导多元文化的和谐。中国是个多民族的国家,每个民族都有各自的传统与文化。我们既要传承中国传统文化中的“和”思想，也要我们弘扬“异”文化，因为和谐社会是一个多元的社会,它有平等相处的一面，也有求同存异的一时。“以和为贵”、“和而不同”博大精深的传统文化把我们与过去、现在和将来联结起来,显示出中华民族历史发展的连续力和生命力。 　　6、关注民生，兼顾效率和公平，促进和谐社会发展 　　在市场经济比较完善的国家，贫富不均是市场经济本身的结果，市场经济就是效率目标。新加坡是市场经济国家，它在注重效率的同时更加强调公平目标的实现，政府实施公共管理的目的是纠正市场失灵，调整市场和社会不公。比如新加坡的低收入家庭的房屋租金和水电费补助制度、高收入家庭的税收调节等制度都体现了关注民生、兼顾效率和公平的原则，从而促进了新加坡社会的和谐。一是要始终坚持以人为本的理念，切实为民众排忧。新加坡政府通过国会议员与党的社区领导携手扎根基层，以为民服务为宗旨，多种方式联系选民，听取民意，为民众排忧，有的议员一年接待选民5万多人次。我们各级政府在为人民服务方面同样做了大量卓有成效的工作，有一整套政策、措施和制度，也有“三个代表”重要思想作为行动准则，但必须承认，与新加坡的经验相对照，我们的服务工作的确还存在不尽如人意的地方。因此，我们要从转变政府职能入手，切实把搞好公共服务作为政府的一项重要职能来落实，对存在问题进行分类排队，有重点、有步骤地予以解决。二是要有步骤建立住房保障体系。政府应当适应不同保障对象的具体需求，从住房供应结构和供应方式方面建立适应不同收入水平居民住房支付能力的、分层次的住房保障体系，有计划、有步骤、分层次地解决中低收入家庭的住房问题。三是要建立多层次的医疗保障体系。我国城乡差异大、区域发展不平衡,靠一种制度、一个模式解决不了所有人的医疗保障问题。如何建立一个覆盖全民,适应各类人群的缴费水平和医疗需求的多层次医疗保障体系,是解决医疗保险公平性的关键。 　　（本文为将乐县人民法院院长赴新加坡南洋理工大学学习的体会） 　　（责任编辑：陆金莲）