审计调研报告

浅议审计监督全覆盖的内涵、重点及方式方法

一、审计监督全覆盖的内涵及意义

“全覆盖”，一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透；二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题；三要有步骤，不是一步到位、大干快上，走大跃进、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进；四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。我认为地方各级审计机关应当根据当地的经济发展和财政资金的投入情况，确定审计的重点领域和审计的重点问题，确定最小风险控制金额，对超过这一金额的投资实行动态管理并建好档案。

二、审计监督全覆盖的重点

国家和地方各级政府都把加大固定资产投资作为“扩内需，促增长”的重要措施来抓，促进了经济增长，为中国经济的回暖起到了重要作，近年来，各级政府最主要的还是加大了对基础性和公益性项目投资力度。这些项目的建设管理和资金使用情况深受社会各界的关注。所以，政府投资项目审计任务是非常繁重的,同时,又是专业性很强的审计，必须严格审计，才能给社会一定确定的答案或满意的结果。要做好政府投资项目审计，我认为：一是要加强专业人员调配，对投资项目实施跟踪审计。各级审计机关应当以多种形式配备专业审计人员，专业审计人员也应当与相关基本建设管理部门之间理顺关系，及时交流信息，了解项目建设情况，从项目的立项（项目建议书）、可行性研究报告及立项批复开始到规划设计、工程概预算、土地使用证、招投标、施工合同及施工报告等管理的全过程实施跟踪审计，对项目资金涉及的勘察设计、施工、监理和设备采购等单位进行严格审计。二是要对建设资金管理和工程结算进行重点审计。建设资金管理审计主要审核由财政拨给建设单位的专项资金，是否应专户储存，专款专用，并建立基建财务账目，对基建投入支出进行专项审批；工程结算审计主要审核是否存在重复计算、提高材料价格和取费标准、变更调整部分不扣除、不按招标规定下浮，高套定额或建设单位高价签证等问题，把好工程造价关。三是要对政府投资项目进行绩效审计。对社会关注的政府重大投资项目的绩效情况要适时进行审计，应当在项目建成使用后的2-3年内实施绩效审计，主要审核建设项目的经济效益、社会效益和环境效益等情况。

三、目前审计监督全覆盖存在的问题

（一）理论体系、评价考核机制尚未建立

审计监督全覆盖的理论体系没有真正建立，对全覆盖的定义、范围等均没有系统阐述，基层审计机关对全覆盖的理解也将不尽相同。在全覆盖理论上，只有十八届四中全会提出的对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，以及刘家义审计长对全覆盖的阐述。另外，对审计监督全覆盖的评价机制和责任追究机制尚未建立。在审计理论基础上，应建立审计监督全覆盖的评价机制，按照刘家义审计长要求，重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次。那么，重点审计对象和其他审计对象的标准和区别在哪里，没有具体说明。相关的具体标准和要求不明确，相关的评价机制还不健全，也就无法做到责任追究，审计监督全覆盖的广度和深度均受到影响。

（二）基层审计机关信息化建设发展滞后

审计全覆盖，是动态意义上对审计监督对象的全面覆盖。即通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，使所有监督对象在一定时间内都能接受审计监督，形成周期性的动态审计全覆盖。按照现有的审计机关人员情况，单纯的手工审计已远远不能满足审计快速发展的需要。只有利用审计信息化，发挥计算机审计的优势，做到全面分析、重点突出，这对于实现审计全覆盖、弥补审计资源的不足是不可或缺的重要手段。审计信息化建设在基层审计机关存在较多困难和问题。主要是基层审计机关审计信息化建设参差不齐，由于计算机审计人才队伍的薄弱，以及部分基层审计机关思想上重视不够，审计信息化建设没有运用到审计实施全过程管理，开展计算机审计力度不够大，使用率偏低，对大数据的处理分析较少。

（三）社会各界对审计全覆盖参与度不够

审计全覆盖是对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行全面的审计监督，而依靠基层审计机关一个部门进行“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的全覆盖，操作性难度较大。这就要求审计机关要充分利用社会各界力量，包括内部审计和社会审计的工作成果，建立一定的合作渠道，建立规范的审计信息服务交流平台，在全社会形成审计监督全覆盖氛围。在基层审计实践中，国家审计与内部审计、社会审计没有形成合力，基层审计机关聘请行业专家没有形成机制，审计机关与纪检、组织、监察、检察、公安等部门联动和联系交流平台尚未建立或建立不够，政府审计监督工作的透明度和拓宽民众参与审计协作工作的渠道较少，民众参与度较低。

（四）基层审计人员业务素质参差不齐

审计全覆盖，不仅要做到审计覆盖面“广”，而且还要力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。要实现审计全覆盖，就要求基层审计机关审计人员素质要和审计监督全覆盖相适应。在基层审计实践中，审计人员业务素质存在较大差距和问题。主要体现在审计人员知识结构单一，基层审计机关审计人员主要是财务审计，而对专业审计监督如金融审计和资源环保审计监督和绩效审计缺乏必要的研究。其次审计人员审计方式较为落后。在信息化飞速发展，审计全覆盖要求较高情况下，较多基层审计人员仍然停留在账面审计阶段，对审计信息化使用也只是停留在初级阶段，没有进行大数据审计的经验。较多被审计单位也存在计算机数据缺乏等问题。审计人员审计项目完成效率较低，工作存在较大的随意性，审计过程管理缺乏。基层审计人员出现年龄断层。近几年来基层审计机关开始不断补充新的力量，但由于审计专业性比较强，新进的人员缺乏财务实践经验，直接从事审计工作难度较大，而培养一名优秀的审计人员大约需要3-5年，致使支撑在一线的骨干依然是老同志居多，审计力量青黄不接。另外，由于审计业务培训较少，人员的审计手段和观念比较滞后等等，严重影响全覆盖工作的广度和深度。

四、实现审计监督全覆盖方式方法的探讨

（一）要积极延伸审计监督覆盖面

政府投资审计必须坚持突出重点、把握全面，实现审计全覆盖的工作方针。近些年来,经过全体审计人员的不断努力，逐步缩小了审计盲区，但在某些地区、某些具体项目上盲区任然存在。一方面是某些地区，尚未开展政府投资审计工作，当然就谈不上审计机关对政府投资审计的监督，这些是绝对的审计盲区；另一方面，开展政府投资审计工作的地区仍然存在项目漏审情况，或建设方将项目化整为零，逃避审计监督。政府投资审计监督落实到实践中是对具体的投资项目进行审计，如果一个政府投资审计项目被遗漏，那么该项目中政府的投资资金便脱离了审计监督视野，形成一个投资审计盲区。对动辄上亿元的政府投资项目来说，一个项目脱离了国家审计监督，便是该笔上亿元的政府投资资金脱离了国家审计监督，而且政府投资项目如果出了问题在金额上来说绝不是一个小数目，往往责任重大，影响也是巨大的。所以，政府投资审计必须保持极高的主动性，争取覆盖到所有的政府投资项目，肩负起国家审计机关的职责。

（二）要提升政府投资审计解决问题的层次

李克强总理指出，要把审计监督作为一个重要的宏观调控工具。政府投资审计应主动适应这一要求，审计方向必须从微观领域转向宏观层面，站在更高的立场上去看待问题，分析问题，解决问题。长期以来，审计机关过于关注资金使用的真实性和合法性，一线审计人员形成一种思维惯式，就问题审问题，一些问题年年审，年年犯，惰于探索产生问题的真正根源，缺乏把握全局的能力。在问题上升到体制机制层面时，又认为审计力量难以鞭及，不做进一步的分析研究。因此缺乏大局意识，提出审计建议往往是岁岁年年人相似，年年岁岁题相同，难以上升到更高的立场去看待问题、分析问题、解决问题，审计效果不明显。因此，提升审计人员的宏观经济意识，强化投资审计队伍的素质教育，才能充分激活国家审计的能力，深层次地剖析政府投资领域存在的共性问题，倾向性问题，有利于提升审计机关在本级党委和政府中的地位和作用。

（三）要注重民生

政府投资审计必须十分关注与人民群众切身利益密切相关的问题。一方面要加强对如“三农”、社会保障、教育、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等民生资金的审计监督，推动惠民富民强民政策落实到位。审计中尤其要关注比如截留、克扣征地补偿，拖欠农民工工资，以及一些政策不完善的问题。有些问题可能不是违法违规问题，而是由一些政策性因素引起的。只有解决了政策性方面的问题，同时揭露和纠正损害人民群众切身利益的问题，才能维护他们的利益。因此，要维护好最广大人民群众的切身利益，审计工作就需要深入基层，深入现场，甚至深入千家万户。另一方面要紧紧围绕建设项目的投资、工期、质量和效益四重目标，更加注重民生工程项目的审计，关注立项、建设、使用和绩效情况，强化跟踪审计、竣工决算审计和专项审计调查，着力保障工程建设质量，确保惠民富民政策落到实处。确保民生工程建设项目的布局更加科学、规划更加合理、效果更加明显、群众更加满意。

（四）要大力开展绩效审计

政府投资审计应促进政府投资领域的不断规范，从当前所注重的真实性、合法性逐步向效益性审计上转变。在我国工程建设领域发展的初期，许多管理环节相对滞后，管理较为混乱，违规违纪问题比较普遍，在当时的投资环境下，着重加强对政府投资的真实性和合法性审计是符合经济社会发展需要的。近年来，随着我国市场经济体制的建立，各种管理制度逐步完善，建设单位的的管理水平有了很大提高，相应的一些违法违纪问题呈现逐减态势，但投资决策不合理以及损失浪费等问题呈现逐增态势。因此，适应新形势，国家审计机关应逐步将审计重心由关注政府投资的真实性和合法性向关注投资的合理性和效益性转变，迅速开展投资项目的效益审计，是当前审计机关应该迫切开展的工作。从结合具体的审计项目入手，将政府投资项目的立项、招投标、工程造价的控制、建设规模和投资效果等与投资的“经济性”、“效率性”和“效果性”有机结合，对政府投资项目进行整体的综合性评价，跳出就问题审问题的阶段，着重关注政府投资在管理体制和运行机制方面存在的问题，用审计的视野站在独立第三方的立场上提出解决问题的审计建议，最终实现政府投资资金最大程度的利用，最大程度减少政府投资的盲目性和损失浪费，为审计机关本级的党委和政府当好参谋和助手。

（五）要推进政府投资项目的跟踪审计

目前，我国国家审计机关对政府投资项目开展的审计监督大部分是事后监督，即在工程竣工验收后进行竣工结（决）算审计。这一审计方式与政府投资项目的建设特点是不相适应的，建设项目具有投资大、建设周期长、控制环节多、人员流动频繁等特点。在项目决策、招投标、合同签订与履行、施工等任何一个控制环节出现问题，事后审计即使是发现了也很难纠正，因为造成的投资损失已经无法挽回。尤其是建设行业人员流动频繁，项目主要负责人中途更换的现象屡见不鲜，这样即使事后审计发现了再多的问题，也很难追究到个人，审计威慑效果不明显。对政府投资项目进行全过程的跟踪审计，前移审计监督关口，将事前预防、事中控制与事后监督相互结合起来，及时发现在政府投资项目立项、建设、施工及后续交接阶段存在的问题，及时提出审计建议，促进问题纠正，防患于未然，能够有效堵塞在政府投资各个控制环节容易出现的漏洞，对于顺利进行工程结（决）算审计，提高政府投资资金的使用效益，有着重大意义。  

五、结束语

总而言之，在地方审计机关开展审计监督工作的时候，一定要加强对审计对象的分析，结合具体情况，开展全面的审计监督工作，并且制定有效的监督机制，保证审计工作的有效落实。同时，加强对人力资源的整合，保证其作用与职能的全面发挥，实现审计监督工作的全覆盖。