正确地指导工作——意见、办法、方案的写法

本次课程，我们讲述意见、办法、要点、方案这一类公文，这是大家在实际工作中经常会遇到的一类公文，包括规划、设想、计划、安排、思路等其实都算这一类，使用频率越来越高，应用范围也越来越广，应引起我们足够的关注并加以研究。

为什么把这些放在一起讲，是因为它们有些共同的特点，在构思和写作上有共同的规律。它们最大的特点就是它们的目的是一样的，都是为了正确地指导工作。但是它们之间又有很多的不同之处，所以需要加以了解和掌握。如稍不注意，则容易错用。因此，正确理解和掌握它们之间的异同，有利于准确运用，更好地发挥这些文体应有的效用。

 

写好这类公文其实相对较难，因为这不仅仅是个文字表达上的事，还涉及对工作的了解，认识，具体工作的组织和安排问题，需要有长远眼光和清晰思路，这种写作是一个人综合能力的表现。

公文写作培训

今天讲四个方面的内容。

 

首先，做一些分类

 

为了便于理解，首先，我们做几个方面的分类，有助于我们更好地掌握今天要讲的内容。

 

第一个分类，是法定公文与事务性公文。法定公文是指中央机关处理条例或国家行政机关公文处理条例中规定的10多个文种，他们具有行政法律效力，也更加重视格式的统一规范，比如意见就属于法定公文的一种。事务性公文是指党政机关和企事业单位处理日常事务时用来沟通信息、总结经验、安排工作、研究问题的实用文体，是应用写作的重要组成部分。我们工作中用到的实施办法、实施细则、工作要点、工作方案都属于事务性公文。

 

第二个分类，总结性公文与展望性公文。顾名思义，总结性公文就是主要以对过去情况进行总结回顾为主的公文，指向的是过去，比如总结报告、经验交流材料等；展望性公文是指主要一堆今后工作进行思考、安排、部署、要求为主的公文，指向的是未来，也可以叫计划性公文。有些公文是两方面的合体，比如工作报告，既有过去的内容，也有今后的内容。我们这次讲的意见、办法、方案都可以归属于展望性公文，因为它们更主要关注的是未来的事情，虽然离不开对过去事情的思考和判断，但在文字字面上是以关于未来工作的探讨和安排为重点。

 

第三个分类是宏观性公文、中观性公文与微观性公文。这主要是针对我们今天要的内容来说的，虽然同为展望性公文，但这些文体关注的层面是不一样的，相对来说，意见是宏观层面的，是对某项工作的原则性要求和总体性部署；办法是中观层面的，会具体涉及到工作怎么做，重点是什么，有哪些主要措施等；细则是微观层面的，是一项具体工作的方法、流程、具体要求等。同样的，规划纲要、工作要点、工作方案它们的层面也不一样，规划纲要是宏观的，讲一个单位、一个部门总体或者某个方面几年的思路和规划，比如十三五规划，人才发展规划，党建工作纲要；工作要点是中观的，一般是对一年或半年的某个专门领域的工作的安排，如2017年改革工作要点，下半年信息工作要点；工作方案就更具体，只是针对某项具体工作或者会议、活动的计划，比如七一表彰大会工作方案，技术比武大赛方案，开展基层调研的工作方案等。

 

第四个分类是，议论性公文与叙述性公文，或者叫观点性公文与言事性公文，公文的写作方法上，一般来说以议论为主，其次是叙述，描写和抒情极少用到，大部分公文都是夹叙夹议，或者以议带叙的，具体到我们今天要讲的这些公文中，大致可以这样对应，越是宏观的，议论所占的成分就越多，越是微观的，叙述占的成分就更多。比如说，意见主要是用来指明工作的核心方向，用来贯彻精神，而办法和细则更多的是具体的实施安排，所以前者以务虚为主，后者以务实为主。

 

我们讲，做很多事情首先要分类，分类是事物逻辑的反映和特征的体现。我以上的分类并没有出处，是我自己划分的，也不一定十分严谨，因为任何分类也都不是绝对的，只是为了便于理解，也是为了大家对这一类别的公文有个总体了解，对各个细类有更清晰的认识。

展望性公文的特征

 

        经过前面分类的讲解之后，大家应该能认识到，我们讲的意见、方案、要点和方案等，都可以叫做展望性公文，就是机关、团体、单位的组织领导者从实际出发，瞄准未来目标对工作作出谋划构想的一种计划性文书。它们都是面向未来的，内容是指向今后，目的是为指导和规范未来的工作，结果和成果也要在今后才能体现的，所以他天然地具有开放性，是面对未知的。古人讲：“人无远虑，必有近忧”；“凡事预则立，不预则废”。只有谋划好了，计划到位了，事情才能办好。

 

那么，这类公文具有哪些特征呢，我们从以下四个方面来把握。

 

一、发挥三个作用

 

这类公文尽管各有不同，但有几方面的作用是共同的：

1、统一思想，凝聚共识。通过这样的文件，对某项工作如何开展，集中集体的智慧，表达集体的意志，形成共识，从而能使大家在理解的基础上更好地执行。

2、明确规范、引导方向。对于工作的思路、目标、任务、措施等给出方向、构想、要求，从而使工作的开展不偏向，不越轨。

3、有章可循、有据可依，便于操作。对工作做出明确安排，让人可以照章操作，有明确的指南针、路线图、时间表和工具箱。

 

二、把握突出特点

 

1、它是众人之事。这类公文往往是集体讨论的产物，不能是闭门造车的结果，集体性既是它的特点，也是他的要求，这种集体性体现在起草的过程要集思广益，深入调查研究，广泛听取群众意见、博采众长，也体现在文本内容要便于大多数人理解和操作。这和有的文种比如讲话都不一样，讲话还可以代表个人，计划类的公文一定是代表一个集体，一个团队、一个组织的。

 

2、在时态上，因为是关于今后的事情，所以主要是未来时，包括未来进行时，未来完成时。

 

3、要求上，这类公文讲究思路清晰、内容具体、重点突出、职责明确、风险可控等，其中最关键的是合理可行。就是要从实际情况出发定目标、定任务、定标准，既不要因循守旧，也不要盲目冒进。

首先，目标要现实合理，既不能太容易，也不能太难，更不能吹嘘浮夸、好高骛远。其次，工作要求要具体可行，时间、步骤、进度、质量等方面的具体要求和衡量指标尽可能量化，不能量化的也要描述清楚，有质的要求，这样更能明确要求，更容易实现。再次，措施要切实可行，要针对实际，具有可操作性。对各项任务进行分解落实，明确责任单位和责任人，并明确工作进度和工作结果的评价标准。如果一个计划类的公文的可行性不高，那就没有任何价值，你说他有什么思想性、理论性，那都谈不上，那这种写出的东西就是失败的，叫以己昏昏，使人昭昭。

 

4、具有严肃性，约束力。既指它的写作时严肃的，要贯彻执行好党和国家的有关方针、政策和上级的指示精神，有大局意识，反对本位主义；要实事求是，不能主观主义；要切合实际，不能好高骛远等等；也指它在执行上有严肃性和约束力，出来了就要遵照实施，不是闹着玩的，是可测量、可检查、可评估的，是要有相应的部署、督导、检查设置追责的。

 

三、做到五个统一

 

1、刚性与弹性的统一。我们刚讲过，这类公文有他的严肃性，这是刚性的一面，这是总体要求，但在具体事项上，因为我们知道他是面向未来的，而未来是有不确定性，只有神仙才能预计到未来事物的进展和所有的条件边界，而我们都是普通人，所以允许有一定的弹性，就是要为实施过程中可能发生的偏差，可能出现的故障留出必要的空间，有进行调整的机制和安排。

 

2、过去与未来的统一。我们讲这类公文是展望性的，是面向未来的，但并不是说过去的事情是毫无意义的，完全可以置之不理的，我们说，未来是脱胎于过去的，只有基于对过去情况的了解、分析、判断，才能对未来的工作做出周到、准确的安排。所以在构思这一类公文时，了解已有的情况是谋划今后工作的前提，这是思考的逻辑，当然呈现出来的只是对未来情况的描述，是将来时，这是文本逻辑，二者并不矛盾。我想起唐代诗人王湾有一句很形象也很有哲理的诗：海日生残夜，江春入旧年。海上的朝日是从残夜中生出来的，江边的春色延伸到了旧年时光中。新与旧，过去与未来就这样水乳交融在一起。

 

3、理论与实践的统一。我们讲这类公文主要是要用来操作和执行的，所以他更多是实践派的，是接地气的，而不是理论派，学院派，不能说是站位很高、理论很丰厚，拽很多新词，但没法操作，不解决实际问题，那这种理论就是空中楼阁。但这并不是说理论是没有价值的，理论是背后的功底，是隐藏起来的，但作用是很大的，如果只停留在就事论事，而缺乏理论上的认识，那写出来的东西也是没有根基的大厦，见得再高也不经风雨。比如你制定一个规划，虽然讲的都是具体事，但你必须对宏观环境，形势趋势，行业动向，前沿理论等等有比较深入透彻的理解才行，否则你制定的规划肯定是不值钱的，所以要做到理论与实践的完美结合，寓理论与实践当中，用实践来体现理论的威力。

 

4、重点与一般的统一。就是说这类公文有一个要求和特点，是周到、全面，但也不能完全不分主次，面面俱到，眉毛胡子一把抓，还是要分清轻重缓急，突出重点，以点带面，在全面内容中突出重点关注的，用重点内容带动全面工作，处理好这个关系。这里既有抓重点的思路问题，也有意一个注重统筹、系统的方法问题。比如你出一个关于加强保密工作的指导意见，这肯定涉及到很多方面的内容，软件硬件，制度机制，落实责任，组织人员等等，但同时你要根据自己单位和地区的实际情况，突出重点，那些是最紧要的，要重点关注的，而不是平均用力，用重点突破推进全面提升，同时各项工作有机统筹/相互促进。

 

5、 定性与定量的统一。这个好理解，这类公文既有定性的内容，但一般都会有定量的内容，比如目标、标准、任务等，很多都要用数据来显示，定性的能够涵盖更广、容量更大，定量的更精准、更有说服力，二者是统一的，要合理运用，定性要尽量客观，定量要准确、合理，一般来说，能定量的尽可能定量。

 

四、关注要素结构

 

不管是意见类，规划类，方案类，在组成要素上，会有一些差异，但总体上说，大同小异。比如指导思想、具体原则，工作目标、重点任务，组织机构、实施步骤，保障措施，责任分工等等，有时还有制定依据，适用范围等内容，根据不同文种或者不同的内容、功能等，组成要素上有所不同，一方面是动态有机的，在一个文稿中是融为一体的，但在结果上我们可以把它看成是静态模块化的，是可以拆卸组装的，像积木一样选择不同的构件进行组合，根据具体的语境和实际要求，进行内容的调整。由于时间的关系，我不在这里就每一个文种的具体格式和要素进行讲解，大家需要了解的话，找一门书或者上网找一下例文，就能看得很清楚。

 

在结构上，也是大同小异的，我们可以把它类别为政策法规格式当中的总则、分则、附则，指导思想、原则、目标之类是总则，工作内容、具体任务、方法步骤等是分则，一些辅助性的内容是附则，大致可以这样类比。所以在结构上，总体上是总分式，或总分总式，而在主体正文部分，可以看作是并列式或者递进式结构，进行展示和罗列。一般按条款式写作，有时比如在工作方案/规划中，还可用图表、表格、示意等形式。

 

这类公文的标题也基本一致，都是发文单位加事由加上文种，比如《xx大学50周年校庆活动方案》《XX局关于加强法律专业人才培训的实施办法》《XX公司十三五发展规划》等等，其中，“单位”即施事主体，也就是重大活动、重要工作的组织、承办者，是一级机关、团体和组织、团队，在内部使用时单位名也常常省略；“事由”即具体的工作内容、活动事项。“文种”即“方案”。无论哪种标题方式，都应力求简明、准确，使人一目了然。

 

指导意见、实施办法、实施细则的异同

 

 今天要讲这么多文种，我有点发愁一个个来讲时间不够用，但是笼统地说，又不是太清晰。所以，我想了想，分两个序列来讲，一个序列是指导意见、实施办法、实施细则这一类，这是从空间角度来说的，就是涉及的范围和领域上，基本上是从大到小，从高到低，从宏观到微观；另一个序列是规划纲要、工作要点、工作方案，这是从时间角度来说的，就是时间跨度上，从长到短，从远到近。

 

我们先说第一个序列。

 

“意见”，是法定公文的的一种类型，指党政机关为贯彻落实上级有关文件精神，对某一时期的某项重要工作或重大活动阐明指导思想、明确目标任务、提出措施办法、作出具体安排，要求下级结合实际贯彻执行的文种。比如加强普法工作的意见，深化国有企业改革的意见，强化巡视工作的意见，加强国际化人才队伍建设的意见，等等，这些都是比较重大的，也是很严肃的事情，需要给出方向、提出要求，提供思想指导和工作指引。但意见往往还是有务虚性，抽象性，还是需要结合实际来执行。

另外，在事务性公文层面，也有一种指导意见，就是在某项具体工作中，就每个阶段的要求给出指导意见，比如两学一做活动每个阶段的指导意见，比如数字化企业建设，若干步骤工作怎么开展，比如扶贫攻坚，怎么入户调查，怎么造册，怎么扶助，等每个步骤给出具体意见，指导下级单位和基层更有效的开展工作，或者是贯彻上级要求，或者是推广基层成功经验，在行文上也更灵活，只是告诉怎么做，明确注意事项和具体要求，严格说这是一种实用文体，而不是法定的意见。

 

“办法”，是法定公文中的一种，一般是由国务院或者部委下发的，指导和规范全国开展某项工作的，它的层位比意见还要高。我们这里说的不是这一种，而是实用公文中用来具体明确某项工作如何开展的制度，它具有指导性、规定性和可操作性，比如XX市规范公务车管理的实施办法，XX公司发展混合所有制经的实施办法，关于大力推进年轻干部选拔培养的实施办法等。这些办法，应该是有精神，有原则，有目标，有任务，有措施，有要求，一般拿来就能用了，可以照章操作，但也还有一定的结合实际的空间和余地，不能完全泛之四海而皆准。

 

“细则”，顾名思义，是更细的规则、条则，是根据相关规定或工作需要，为了贯彻执行某项制度规定中的部分条文、个别要求，结合实际情况，制定出具体的实施办法和操作要求，或作出补充、辅助说明的文件。细则是对某一制度规定和工作要求全部或部分内容的具体化。所以它具有的特点是依附性，必须依附于更高阶的制度规定，一般不是独立存在的；具体性，具体、周密，切忌笼统、抽象和遗漏；明确性，用语要肯定，不能含糊其辞。比如，你起草了一个关于加强保密工作的意见，提了总体要求，又制定了一个关于加强保密设备管理的实施办法，明确了更具体的任务和措施，现在具体到保密电脑如何定期检查，要使这项工作制度化、规范化，可能就要制定一个关于定期检查保密电脑的工作细则，对这项工作的目标、范围、职责分工、时间安排、实施步骤、工作流程等作出具体的规定。

 

我们可以这样形象的说，意见是指南针，告诉你往哪个方向走；办法是路线图，让你按图索骥，知道要必经哪些站点，坐什么交通工具；细则时工具箱，提供你具体操作的工具和方法。

 

再举个例子，你们单位要加强党建工作，出了几个文件，一个是关于新形势下加强党建工作的指导意见，这是宏观的，管总的；一个叫建设“六有”服务性党组织的实施办法，这就更具体了，关于基层组织建设的一个具体内容“六有”服务性党组织建设这项工作如何开展的一个文件，里面肯定会涉及“六有”服务性党组织的总体要求、工作机制、建设步骤、评价标准等等，让人看了就知道怎么去做实施方案，要把某项工作的工作内容、目标要求、实施的方法步骤以及领导保证、督促检查等各个环节都要做出具体明确的安排。要落实到工作分几个阶段、什么时间开展、什么人来负责、领导及监督如何保障等，都要做出具体明确的安排；再往下，为了指导大家达到六有党组织要求的具有功能实用的服务场所这个目标，又制定了一个关于党支部服务场所建设的具体细则，包括制度依据，时间进度，责任落实，经费使用，建设标准，工作流程等等，相当于一个手册，随便谁拿了都可以照做，也可以拿着这个来检查验收。

 

所以，不同层级的文件他的功能是不一样的，但是相互补充的，形成一个体系，是配套的。

 

规划纲要、工作要点、计划方案的异同

 

 这是从历时性角度来说的，就是时间从长到短，从更远的未来到更近，是依次缩小的关系。

 

从时间跨度看，规划一般为三年以上，工作要点一般为一年，工作计划多则一年少则一月一周，方案是针对一个具体事情，可长可短。

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举例来说，你们单位肯定要制定十三五规划纲要，既有总的规划，也有专项规划，比如科技发展规划、信息化规划等等，不管哪一个，都应按照发展战略的要求去确定，战略目标是国际化公司就要按照国际化公司的要求提出相应的目标，切不可按照规划编制者的预期去制定发展目标，想当然、拍脑袋；然后，形势和现状要分析透彻，问题要说清楚，差距要讲明白，切不可把现状分析当成工作总结，成绩说足、差距说小；起草过程要深入调研，选择国内外标杆企业实地调研，借鉴经验，拓展思路，学习方法；对纵向与横向的部门进行调研，把握住规划的纵向关系，协调好规划的横向内容；在此基础上才有可能制定一个像样的规划。你这个规划里肯定有关于改革的内容，但它不可能说的很细，每年改什么都说了，因为很多事情事先预计不到，而且中央关于改革的精神也是不断推出来的，这样你就需要每年制定一个改革工作要点，比如2017年改革工作要点，这里面指导思想、基本原则那些都相对虚一些，最重要的就是具体改革内容，要干什么事，达到什么目标，都不用太复杂，把事情说清楚，一条一条列示就可以了，比如人事改革要改什么，组织结构要怎么变，考核激励机制怎么调整，营销模式怎么优化，等等，拣干货，有多少说多少。然后2017年的改革要点中部署了一项工作，就是要实行重大贡献奖励制度，具体怎么做，这就需要制定一个制度，还需要一个具体实施的工作方案，比如今年准备要奖励一批人，达到激励的作用，那方案就要考虑，重大贡献的标准是什么，由谁来核定，可以参与评奖的范围是什么，参评人的要求和标准是什么，推选方式是什么样，奖励等级和奖励方式是什么，如果是现今奖励，给多少钱合适，组织领导和工作机构设在哪儿，流程怎么样设置，今年要评这一次什么时候启动，分几个步骤和环节，最后通过什么方式给予奖励，是开表彰大会还是发文件，这些都要在方案中体现，让参与这个工作的人一目了然，按照这个去做就可以，然后有些内容可以直接转发为通知公告等文件。除了这些，还需要考虑的是，你这个奖励要达到什么目的，奖励成果如何运用，如何转化，要有哪些配套的制度，比如和晋升挂不挂钩，如何告知公示，保证公正公平和公信力，甚至还要考虑这个事情会不会可能有一些负面的连锁反应，如何提前加以规避，这都是提前要考虑的，也要在方案中加以体现。

 

我们也可以用一个形象的比喻，如果用打仗来形容的话，规划是一场战争的总体考虑和战略安排，工作要点是一段时间的作战部署，计划方案是一个战役行动的战斗方案。

 

作者：胡森林 来源：山羊胡的公文课堂

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这是从历时性角度来说的，就是时间从长到短，从更远的未来到更近，是依次缩小的关系。

从时间跨度看，规划一般为三年以上，工作要点一般为一年，工作计划多则一年少则一月一周，方案是针对一个具体事情，可长可短。
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一直没搞懂指导意见、实施办法、细则等的异同，收了。

比较而言  
: F2 k+ u. z* p/ S
比较出真知

这个真得认真学习一下呢

好！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！！

大家达到六有党组织要求的具有功能实用的服务场所这个目标，又制定了一个关于党支部服务场所建设的具体细则，包括制度依据，时间进度，责任落实，经费使用，建设标准，工作流程等等，相当于一个手册，随便谁拿了都可以照做，也

不管是意见类，规划类，方案类，在组成要素上，会有一些差异，但总体上说，大同小异。比如指导思想、具体原则，工作目标、重点任务，组织机构、实施步骤，保障措施，责任分工等等，有时还有制定依据，适用范围等内容

规划纲要、工作要点、计划方案的异同

这是从历时性角度来说的，就是时间从长到短，从更远的未来到更近，是依次缩小的关系。

从时间跨度看，规划一般为三年以上，工作要点一般为一年，工作计划多则一年少则一月一周，方案是针对一个具体事情，可长可短。