新修订《军队机关公文处理工作条例》《军队机关公文格式》解读

文 | 许福臣  王景堂

　　编者按：2017年7月12日，中央军委主席习近平签署命令，发布《军队机关公文处理工作条例》，同时中央军委装备发展部发布国家军用标准《军队机关公文格式》，均自2017年10月1日起施行。为了帮助广大读者，尤其是在军队机关从事公文处理工作的读者，更好地理解、执行新修订的法规和标准，本刊约请空军指挥学院教授许福臣、中央党校部队分部教授王景堂撰写此文，以飨读者。两位教授均曾任军事写作学会领导，参加了新旧法规和标准的编修与宣传辅导工作，掌握大量第一手资料。相信本文会令所有关心上述法规和标准的读者受益良多。

　　2017年7月12日，中央军委主席习近平签署命令，发布《军队机关公文处理工作条例》（以下简称“新《条例》”）；同时中央军委装备发展部发布国家军用标准《军队机关公文格式》（以下简称“新《格式》”）。新《条例》和新《格式》均自2017年10月1日起施行。

　　新《条例》是我军一部重要的军事法规，是军队机关公文处理工作的基本依据。这次修订有以下几个特点：一是修订程序严谨，先后3次以书面形式向军委机关各部门和全军各大单位征求意见，4次召开研讨会听取专家意见，军委办公厅2次安排办公会议集体研究，最后经军委常务会议审议。二是研究修改深入，对全军部队、机关和院校反映的560余条建议逐一研究，组织军队院校专家和机关业务骨干集中办公、集智攻关，跟踪军队改革后机关工作中出现的新情况、新问题，不断进行修改完善。三是发布时机得当，与全军部队按新体制、新编制运行的时间契合，将为推动各级机关建立与新体制相适应的工作机制发挥重要作用。四是贯彻准备充分，坚持全面筹划设计，注重创新理念方法，充分运用信息手段，配套修订了一部公文格式军用标准，编写了一本与新《条例》配套的问答读本，开发了一套公文处理电子手册，制作了一个宣传新《条例》的专题网页，准备了一堂专家辅导讲座。

　　中央军委于2005年10月发布的《中国人民解放军机关公文处理条例》（以下简称“原《条例》”）以及总装部同期发布的《军队机关公文格式》（以下简称“原《格式》”）自2006年施行以来，对规范军队机关公文处理工作、提高军队系统各级机关的办文质量和办文效率发挥了重要作用。但是，随着军队建设与改革的不断深入，特别是在确立了新的机关组织架构、职能配置和领导指挥关系之后，军队机关在公文处理工作中遇到不少新情况和新问题，原《条例》和原《格式》的一些内容已不适应工作需要，迫切需要修订完善。新《条例》和新《格式》不仅是军队机关公文处理工作的基本依据，而且与党政机关公文处理工作衔接，符合公文处理工作的发展趋势，有利于军队机关与党政机关工作的相互协调。

一

条例内容的新变化

　　条例的名称由“中国人民解放军机关公文处理条例”改为“军队机关公文处理工作条例”，内容由9章48条调整为8章40条，主要的变化情况涉及以下方面。

　　（一）概念定义的变化

　　1.机关。新《条例》所称的机关，是本级机关的领导和职能部门的统称，是一级领导和决策机构，是可以正式行文的第一层级，比如中央军委。新《条例》中还有“主送机关”“抄送机关”等表述，这里的“机关”是公文处理工作中的专用名词，与上述机关的概念有所区别。

　　2.部门。新《条例》所称的部门，是指机关所属的负责某一方面工作（比如参谋、执行、服务等）的职能部门，是可以正式行文的第二层级，比如中央军委所属各部委。

　　3.内设机构。新《条例》所称的内设机构，是指机关部门内部编设的承办某一方面具体业务工作的机构，是被限制正式行文的层级，比如军委机关部门所属各局。

　　（二）文种内涵的变化

　　新《条例》规定的文种仍为12个，并结合军队机关行文实际，着眼公文服务工作的目的，进一步丰富了部分文种的内涵，细化了各文种的适用范围，更加全面、科学、实用。比如，对命令文种增加了“部署部队”“军（警）官和士兵退役”等内容，将“授予和晋升军衔”改为“授予和晋升军（警）衔”；考虑到报告中不能夹带请示事项，取消了报告文种的反映意见建议功能；借鉴《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号），对函文种增加了在不相隶属机关之间“征求意见”“请求批准和答复审批事项”的功能，将“会议纪要”名称调整为“纪要”。

　　（三）突出公文的拟制要求

　　公文拟制是公文处理工作的起点和关键，公文拟制的质量和效率直接影响公文效用的发挥。新《条例》把公文拟制抽出来单列一章，对公文的起草、审核、审批签发等程序及其方法作了明确规定。比如，对公文的起草环节增加了“应当深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见，机关领导应当主持并指导重要公文起草工作”，“所提政策措施和办法切实可行”等要求；对公文的审核环节细化了6个方面的重点内容。这些要求为公文拟制提供了指导原则。

　　（四）细化公文的办理程序

　　针对新形势下军队机关公文办理工作的新特点，新《条例》调整框架结构，把原来分散成三个章节的收文办理、发文办理和整理归档统一归在“公文办理”一章中，根据实际工作流程，分别对收文中的签收、审核、承办、传批（传阅）、催办、答复和发文中的复核、登记、印制、核发等主要程序及其办理方法作出规定，对涉密公文的处理和整理归档予以规范。

二

格式内容的新调整

　　经过此次修订，军队机关公文格式发生了比较大的变化，主要是借鉴党政机关的做法，与国家标准《党政机关公文格式》（GB/T 9704—2012）对接，使军队机关公文格式与党政机关公文格式在外观、要素和标注规则等方面总体趋于一致。

　　（一）对格式分类的调整

　　原《格式》将军队机关公文格式分为三类，即文种标识、固定标识和特定格式；新《格式》取消了固定标识，把军队机关公文格式划分为通用格式和特定格式两类。

　　1.通用格式。新《格式》参照党政机关公文格式对军队机关公文版式作了调整，将发文机关标志作了统一，不再区分文种标识和固定标识。无论上行文、下行文还是平行文，发文机关标志上边缘到版心上边缘的距离都统一为35mm，也就是3行多的距离，正好可以用于标注份号、密级和紧急程度。经过这样的调整，公文首页的格式相对一致，不再需要印制上行文、下行文两种版头纸。

　　另外，发文机关标志改为由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。是否加“文件”二字，视具体情况而定。通常情况下，制发具有全局性、长远性、指导性、规范性的下行文，标注“文件”二字；制发上行文“请示”“报告”和平行文“函”以及具有事务性、阶段性、一般性的下行文，不标注“文件”二字。

　　2.特定格式。公文的特定格式是相对于通用格式而言的，是公文通用格式的有效补充，也是正式行文格式，只是表现形式有所不同。特定格式包括信函格式、命令格式、纪要格式和代拟稿格式4种，其中信函格式和命令格式是新增加的。在具体使用中应分别注意把握以下细节：

　　①信函格式。发文机关名称后不加“文件”二字，联合行文时使用主办机关标志，署名应与发文机关标志一致。它与通用格式最大的不同是发文机关标志上边缘距上页边为30mm，且在分隔线下标注份号、密级、紧急程度及发文字号。

　　②命令格式。发文机关标志一般由发文机关全称加“命令”二字组成，全称确实无法排布时，可使用规范化简称；由于发文机关标志带有文种，所以标题只标注事由，不标注文种。

　　③纪要格式。名称由“会议纪要”改称“纪要”，发文字号只标注年份和序号，不标注发文机关代字；不标注主送机关、署名和成文日期，不加盖印章。

　　④代拟稿格式。代拟稿要排印版头和版记，“（代拟稿）”用3号楷体字居中标注在标题下一行。由于代拟稿有待上级机关批准，尚未成为正式公文，所以应采用“黑头标志”，以便与正式印发的“红头标志”相区别。

　　需要说明的是，机关部门的内设机构无权对外正式行文，其在联系和办理具体业务工作时所使用的“便函”，尽管行文形式看上去与公文特定格式中的信函格式类似，但实质上两者的版头名称、发文字号、管理渠道以及适用范围、行文效力等都有一定区别，在实际工作中要准确理解和把握。

　　（二）对公文格式要素的调整

　　经过此次修订，军队机关公文格式要素由17个调整为20个，除页码外，其余19个分布在公文版头、主体和版记三部分。版头是公文首页红色分隔线以上各格式要素的统称，共包括份号等6个格式要素。主体是公文首页红色分隔线（不含）以下至公文末页首条分隔线（不含）以上各格式要素的统称，共包括标题等9个格式要素。版记是公文末页首条分隔线以下、末条分隔线以上各格式要素的统称，共包括抄送机关等4个格式要素。关于公文的格式要素，此次调整主要包括以下几个方面。

　　1.调整了部分格式要素的名称。公文的“眉首”改称“版头”，“发文机关标识”改称“发文机关标志”，“发文（传达）说明”改称“附注”，“反线”改称“分隔线”，“印发说明”改称“印发机关和印发日期”，等等。

　　2.取消了个别格式要素。①取消“已阅人”。请示和报告这两种上行文所标注的“签发人”已经反映了对公文内容负责的主体，取消“已阅人”可使公文处理更加便捷。②取消“主题词”。主题词的标引比较繁琐，而如今的信息技术完全可以做到不通过主题词对公文进行信息化管理和高效便捷利用。

　　3.增加了“紧急程度”。紧急程度是公文送达和办理的时限要求，根据实际情况可分别标注“特急”或“加急”。特急是指十分紧急，要求以最快速度送达和办理的公文；加急是指需要急速送达和办理的公文。

　　（三）对格式要素标注方式的调整

　　为了与党政机关公文格式在形式上尽量保持一致，同时着眼操作方便快捷，此次修订对格式要素的标注方式作了相应调整。

　　1.份号。字体由仿宋体调整为黑体。份号根据份数编排，一般2位至6位，应编虚位。印制份数为一位数的，份号从“01”编起；印制份数为两位数的，份号从“001”编起；依此类推。不标注“份号”二字。

　　2.密级。位置由公文首页版心右上角调整为左上角，调整后份号、密级、紧急程度的位置比较集中，便于标注，同时可以为领导批示留出更多空间，更加方便公文处理。此外，根据工作需要，对绝密级军事秘密中涉及核心事项的公文增加了标注“绝密·核心”这种类型。

　　3.签发人。签发人姓名的字体由仿宋体调整为楷体，主要是为了与“签发人”三个字的字体区别开来，显得更加清晰醒目。

　　4.标题。根据原《条例》和原《格式》的规定，文种标识式文件由于其发文机关标志可以体现文种，所以其标题可根据需要标明公文种类，实际工作中有的并不标注。此次修订后，发文机关标志不包括文种，因此规定标题“通常由事由和文种组成”。也就是说，除命令、纪要这两种特定格式外，标题原则上均应包含文种，包括平行机关之间办理申请和答复审批事项的函，标题中应包含文种类型“函”。

　　标题的位置由位于红色分隔线下空一行调整为空二行。需要注意的是，按格式标准，“行”指一个汉字的高度加3号汉字高度的7/8的距离。实际操作中，标题与红色反线之间的空行通常按照3号汉字高度加3号汉字高度的7/8掌握，大约为10mm。也就是说，不能简单地认为空二行就是敲两次回车键，行距过大或过小都是不美观、不规范的。

　　5.署名、成文日期和印章。原《格式》规定署名与成文日期之间通常空一行，新《格式》规定署名的位置以成文日期为基准，左右居中，与成文日期之间不空行。原《格式》规定成文日期在署名正下方适当位置，总体居于页面右下方，并未明确具体位置。新《格式》明确，成文日期一般右空四字编排，固定了成文日期的位置。同时，成文日期中的数字由汉字改为阿拉伯数字，首长签名章由蓝色改为红色。

　　6.版记。版记应当位于公文最后一面，也就是说版记一定在偶数页。版记各要素的字号由3号改为4号。此外还对版记中的分隔线的高度作了区分：首条、末条用粗线，推荐高度为0.35mm，相当于1磅；中间一条用细线，推荐高度为0.25mm，约为0.7磅。

　　7.承办说明。承办说明不是必须标注的格式要素，通常在办理公文需要联系的情况下标注。具体可以这样把握：请示、报告、函等文种应当标注；命令、通令、决定、纪要、通告等文种不应标注；通知、通报、指示、批复等文种根据具体情况标注。

　　8.页码。页码的字体由白体改为宋体。通用格式的公文，首页均需标注页码，包括只有一页的公文，版记要放在最后一面，因此正反两面均应标注页码。版记页前有空白页的，空白页和版记页均不标注页码。特定格式中的信函格式，首页不标注页码。

　　9.印发机关和印发日期。以往只有固定标识式文件和命令、通令等文种标识式文件才标注这两个格式要素（原来合称为“印发说明”），新《格式》明确，通用格式公文和特定格式公文均需要标注。印发机关是指公文的送印机关，通常是发文机关的下一级印制承办机构。党政机关公文的印发机关一般是各机关办公厅（室）或文秘部门，军队机关原则上也应为负责公文处理工作的综合部门。

　　印发日期是指公文的送印日期。标注这一格式要素能够准确反映公文的办理进度和形成时间，有利于督促送印部门提高效率。一般来说，公文在签发后，也就是在确定成文日期后，还需要经过排印清样、校对复核和审签送印等环节，有的还要根据工作实际安排印发时间，所以成文日期与印发日期之间存在一定的时间差属于正常情况。为提高文件的印发效率，送印部门在公文签批后应及时复核送印，通常应当在3个工作日内印发，不能出现延压现象。

三

行文规则的新要求

　　行文规则是机关行文中必须遵循的规定和原则，总的要求是按隶属关系和各自的职权范围行文。根据改革后军队机关和部门的工作定位以及相互关系，新《条例》对行文规则也作了相应调整，实际工作中应注意把握以下方面。

　　（一）向上行文应重点把握行文方式

　　新《条例》规定：“向上级机关请示报告工作，应当使用‘请示’‘报告’等文种，不得以本机关名义向上级机关领导行文，不得以本机关领导名义向上级机关行文。”向上级机关请示、报告工作，通常应当以“请示”“报告”文种正式行文，不宜采用信笺纸、白头件等不规范的行文方式，也不能将机关部门的内部文书直接签报给上级机关领导。“不得以本机关名义向上级机关领导行文”，主要有两个方面的原因。一方面，直接向领导个人行文，不但会影响上级机关的正常办文程序，不利于贯彻党委统一的集体领导下的首长分工负责制，而且有可能延误公文的处理。下级机关的来文送哪位领导审批，应由上级机关的有关部门根据领导分工确定；而直接向上级机关领导行文，意味着下级机关指定上级机关的某位领导处理该公文，显然是不合适的。另一方面，不直接向上级机关领导行文，也是对领导负责的表现。新《条例》对需要办理的公文明确规定了相应的审核制度，只有办文部门和办文人员通过规定程序进行严格把关，才能提高公文处理工作的准确性和有效性。“不得以本机关领导名义向上级机关行文”，主要是因为公文是军队机关履行职能的工具，其使用主体是各级机关，而不是领导个人。公文生效前，其所反映的重大事项需要按照民主集中制的要求进行集体决策，一般事项也需要经过各级领导的审核把关和审批签发，因此公文体现的是本级机关或部门的意见。如果以本机关领导个人名义向上级机关行文，则难以区分该公文代表的是机关或部门的意见，还是领导个人的意见，上级机关也难以确定回复对象。这样既不符合集体领导的原则，也会给工作造成干扰。

　　（二）向下行文应重点把握行文对象

　　新《条例》规定：“各级机关部门在各自职权范围内可以向下级机关相关部门行文，不得向下级机关行文。”这条规则与原《条例》不同，应注意理解把握。据此并依据“军队机关应当根据隶属关系和各自的职权范围行文”这一总的要求，只有中央军委可以向军委机关各部门和各大单位行文，此外，经中央军委授权以军委办公厅名义行文，也是军委行文的一种形式。而对于军委机关各部门来说，按照其职权范围，以部门名义只能对大单位的相关部门行文，不能对大单位行文；确有重要工作需向下级机关行文的，可以报请以本级机关名义行文。同样，其他各级机关也应遵循以上行文规则。

　　（三）平行行文应重点把握文种使用

　　新《条例》规定：“机关部门依据职权可以相互行文。”军队机关的部门之间尽管没有隶属关系，但是有的部门之间存在业务指导关系，因此军队各级机关的部门可以依据职权相互行文。在文种使用上，原《条例》规定，平行机关相互行文，使用“函”，这次作了新的解释，即部门之间在各自职权范围内相互发布、传达要求周知或者执行的事项，可以使用通知等；相互联系工作、商洽事务、请求批准和答复审批事项，则应当使用函。在行文形式上，无论是通知工作、办理审批事项还是商洽工作，通常应当使用公文特定格式中的信函格式行文，不采用公文的通用格式。各级机关部门行文时还应注意，凡超越自己职权范围的事项，应报请所在机关行文或者与其他部门联合行文。

　　（四）对外行文应重点把握职责定位

　　新《条例》规定：“军委机关部门的办公厅（秘书局、综合局）可以对外正式行文；履行特定职能与党政机关之间有业务往来的内设机构，根据需要可以向党政机关部门或者其内设机构正式行文；其他各级机关部门的内设机构，均不得对外正式行文。”这是参照党政机关的做法，根据改革后军队机关部门及其内设机构设置和职能配置的变化作出的规定。理解执行这条规定应重点把握以下几点。

　　1.什么是“对外正式行文”。“对外行文”是指向所在部门以外的单位行文，既包括上行文、下行文，也包括平行文。“正式行文”是指使用公文的通用格式或特定格式行文。

　　2.内设机构是否可以对外正式行文。内设机构属于机关部门的办事机构，没有决策权，因此原则上不宜对外正式行文。新体制下，军队系统中可以对外正式行文的主要是各级机关和部门这两个层级。由于军委机关部门在本业务领域内需要行文的事项较多，有些一般性、事务性工作可以由承担综合协调职能的军委机关部门的办公厅（秘书局、综合局）对外正式行文，而不需要以部门的名义行文，以此控制高规格行文和减少部门发文数量。

　　3.军委机关部门的办公厅（秘书局、综合局）应当如何对外行文。尽管军委机关部门的办公厅（秘书局、综合局）可以对外正式行文，但在实际工作中应当严格控制、准确把握。行文方向上，主要是制发平行文，与军委机关、党政机关综合部门或地方单位联系协调工作，确有必要的也可以制发下行文；行文事项上，只能办理会议通知、征求意见等一般性、事务性事项，不得制发规章制度、方案计划等政策性、规范性、指令性文件；行文对象上，主送单位可以是军委机关部门的内设机构和大单位机关的对口部门；行文形式上，可以采用公文的通用格式或特定格式中的信函格式；办理程序上，必须经本部门领导批准，并在行文中写明“经××批准”等授权情况。需要强调的是，应当以部门的名义行文的事项，不得以办公厅（秘书局、综合局）的名义行文。

　　4.其他内设机构应当如何行文。按照行文规则，其他内设机构不能对外正式行文，但考虑到各级部门的内设机构承办大量业务工作，需要沟通上下、联系左右，为满足实际需要、开展工作，办理具体业务事项可以便函的形式行文，以确保内设机构正常工作和发挥职能。实际工作中应当注意，因职权限制，内设机构不得答复应当以部门名义答复的事项。

　　（五）职责相关应重点把握协商一致

　　新《条例》明确了向上行文和向下行文时，行文内容涉及其他机关或部门职权范围内事项的办理要求。如果公文事项涉及多个机关或部门的职权范围，发文机关应与相关机关或部门协商一致后行文，否则就是越权，将影响其他机关或部门履行职责，造成指挥管理的混乱：未经协商便向上级机关请示，或未协商一致却不说明情况，会使上级机关不得不将来文转来转去征求意见，造成“公文旅行”，影响办文效率；未经协调便向下级机关行文，则让下级机关无所适从，也无法贯彻执行。这里讲的协商一致不是机关之间相互尊重的问题，而是必须遵守的办文规则。向上行文如果未协商一致，上级机关可以补充征求意见或退回重办；向下行文如果未协商一致，上级机关可以责令及时纠正或撤销公文。

　　（本文刊于《秘书》杂志2017年第8期。）