瑞典公务员能力建设及启示

瑞典有效的公务员能力建设，与其独特透明的行政管理体制，公开公平灵活的录用制度，突出人本、实效的培训机制。健全有效的保障、流动和约束机制密不可分。
瑞典，912万人口，面积449964平方公里，在经济社会发展、政府廉洁行政、科学技术创新、信息化建设等许多方面都走在国际社会前列。瑞典这些成绩的取得，与其有效的公务员能力建设密不可分。独特有效的行政管理体制，为公务员队伍能力建设提供了良好平台。
　　瑞典的行政管理体制，既有西方国家的一些共同特点，也具有自己的特色。
政府分级管理。在瑞典，有三级政府，即中央政府、省政府和市政府。全国公务员约157万余人，其中，中央有24万余人，省级有36万余人，市级96万余人。瑞典中央政府机构分散在全国各地，由司法部、外交部、国防部、卫生与社会事务部、财政部、教育与研究部、农业部、环境部、企业能源与交通部、性别平等部、文化部、劳动部、行政事务部等13个部组成，部下面设署，共有250个署。省长由政府任命，市级领导机构由选举产生，省、市均有较大的自主权：三级政府的职责非常明确，中央政府主要负责外交、军事与国防、公安、对外贸易、海关、中央税收、移民事务、金融货币政策、高速公路建设等事宜；省政府主要负责与人们日常生活息息相关的事宜，如医疗卫生、道路维修、自然资源、社会保障、地方税收等；市政府主要负责城市的基础设施建设及维护、环境卫生、基础教育等。三级政府几乎没有重叠的职责，没有重叠的机构，也就没有了由职能交叉产生的推诿扯皮现象。各级政府各负其责，各为其政，协同配合。
　　预算任务控制。在瑞典政府部门中，除部分机构的政务官员由政府任命外，绝大多数公务员都是按照市场机制雇用。政府通过预算控制公务员的人数。一般运作方式是，上级政府或预算部门给某一政府部门一定数额的预算，同时与预算相匹配核定一定的工作任务，各部门接到预算和任务后，钱怎么花，需要多少人员，由各署首长自行决定到市场上雇用多少人员。例如，中央政府的教育部给斯德哥尔摩大学(在瑞典，大学属于政府组织的一个署)一定的经费预算和任务，学校雇用多少教职员工由学校确定，但要完成相应的任务。这种通过预算和任务控制机构，通过市场化雇用人员的方式，避免了政府机构无限膨胀、因人设事的弊端。
　　透明廉政行政。“在瑞典，官员都是透明的水晶人。”在近年来透明国际清廉指数排行榜上，瑞典一直名列前茅，被誉为世界上最廉洁的国家之一。之所以会如此，除了历史、文化、管理的一般因素外，在制度方面比较突出的有以下两点：
　　一是信息公开制度。早在1766年，瑞典议会就通过了一项法律，其中最主要的条款就是“公开所有非涉密的公共文件”，瑞典因此成为世界上第一个执行政务公开的国家。目前，在瑞典，政府或公共机构的书面公务资料、公函、财务报告等，只要不属于国家机密，都必须向公众和媒体开放。任何一个瑞典公民都有权查阅任何官员、企业高层管理人员，甚至王室成员的资产和纳税情况。为了限制政府对信息的自由裁量权，瑞典还专门制定了保密法，极为详细地列举了哪些信息属于国家机密，哪些信息可以公开，这就避免了相关部门以国家安全为由，有意隐瞒非涉密信息。
　　二是监察专员制度。监察专员是一种公共官员，由议会任命，任何公民都可以向这位官员写信，就公共部门带给他的麻烦提出意见。这样的制度设计将全民参与、他律与自律有机结合起来，形成有效的制约机制。
瑞典在公务员录用方面有以下三个特点：
　　一律公开竞争。瑞典政府根据工作任务需要招录新的公务员时，一律采取公开竞争的方式，向全社会公布所需人员的标准要求，符合条件的均可参与竞争。这种一律公开竞争的选人方式，打开了政府的选择视野，提高了政府选贤任能的几率，同时也为社会公众参与公共事务管理提供了良好的渠道，为优秀人才进人政府服务社会打开了门户。
突出强调公平。瑞典招录公务员的公平主要表现在三个方面：一是内部在职人员并不具有优先权，他要和社会上的其他人公平竞争，他的唯一优势在于他熟悉所竞争岗位的工作，具有一定的经验；二是没有最低年龄限制，只要在退休年龄以前(瑞典退休年龄男女均为65岁)，符合条件者均可参与竞争；三是男女平等，以往公务员队伍中男性比例较高，现在中央政府中女性已占49．5％，而且这一比例仍处于升高趋势。
　　招录方式灵活。瑞典政府在招录公务员时严格按照职位能力需求选人，通常没有统一的录用考试，对一般岗位人员的招录，主要以资格审查、了解专业能力背景为主，重视专家推荐和面试，但针对不同部门不同领域的特殊情况，也会采取有针对性的考试考核等方式。如招录警察时，要进行笔试、面试、体能测试、心理测试等多个环节，且考试的各环节并非仅由一个部门组织，语言等测试由警署组织，体能等测试由国防部组织，面试由征兵办公室组织；在招录外交官时，要进行特别的考试；在招录领导层人员时，有特殊选择渠道，比如通过猎头公司等。
　　瑞典政府十分重视公务员的培训学习。在观念上，以前把培训作为对公务员的奖赏，现在则把培训理解成对公务员的投资。他们认为每个公务员都应树立终身学习的理念。目前，瑞典职业教育联合会正铳取与雇主签订一份终身学习的协议，以便进一步推进培训学习。
　　突出以人为本。一是岗位培训，目的是提高公务员的工作能力和绩效，进而有利于提高公务员个人的竞争力和工资待遇。一般公务员每年有10天的岗位培训，领导层公务员的培训机会比一般公务员的多。二是职业发展培训，政府支持公务员参加为实现个人职业发展理想而进行的培训学习，以满足公务员个人发展需求。
　　注重培训实效。主要表现在两方面，一是注重培训需求调查。通过上下级谈话，上级可指出下属应该学习补充的知识，并建议下属选择相应的培训学习。同时，公务员也可以结合自身实际提出培训需求：二是注重培训互动和经验共享。公务员参加培训时要把自己工作中遇到的问题编成案例带到培训班上，与其他学员共同研讨解决，这种做法不仅增进了公务员参与培训的深度，而且形成了互动，共享了经验，取得了非常好的效果。
实行市场购买。在瑞典，没有设立专门的公务员培训施教机构，没有供养专职的公务员培训师资队伍。培训师资主要来自两个方面，一是政府机构内部的资深公务员和业务骨干，一是通过市场购买邀请的高等院校等的专家学者。当政府自身设计的培训产品和服务不能满足需要时，就会花钱向社会直接购买专业培训服务。这种花钱买服务的方式，不仅降低了成本，而且有利于提高培训的专业化水平：
　　追求刚性约束。一方面，公务员工会组织每年在与雇主进行谈判时，都把公务员的培训学习作为一项重要内容列入谈判内容，从而加强了对雇主的约束；另一方面，针对有些单位或公务员往往借口工作忙，或借口没有经费等原因不参加培训，瑞典目前正努力把培训写入工作职责，努力把培训变成工作本身的一部分，以便解决好工学矛盾。
瑞典在公务员的权益保障、人员流动、社会要求等方面富有特色。
　　健全的权益保障机制。一是工会谈判机制。在瑞典，绝大多数公务员都加入工会组织，通过工会保障其权益。公务员的工会组织定期与雇主进行谈判，就公务员的工资、工作环境等进行商讨，确定公务员工资水平等。二是公务员个人谈判机制。公务员个人可以直接与雇主就个人的权益进行谈判，争取和保障自身的权益。因此，在瑞典每个公务员的工资水平可能都不一样。当然，公务员的收入水平差距不会太大，类似工作岗位的收入水平也不会差距太大。三是鼓励长期服务。瑞典退休年龄是65岁，但是可以工作到67岁，而且在67岁退休，退休金会高很多。所有人都有这个权利。若个人和雇主均愿意，还可以工作到70岁。
　　灵活的人员流动机制。瑞典公务员用人机制与社会高度接轨，交流频繁。公务员在政府机关工作的平均年限为10年。这一方面增进了政府与社会之间的信息流通，使政府更了解社会需求，为政府提供更有针对性的公共服务打下了基础；另一方面，也使政府公务员队伍的能力结构、知识结构不断得到更新和完善，更贴近社会发展潮流，防止固步自封、迟滞落后和官僚主义。
　　明确的外在约束机制。近年来，瑞典经济社会发展发生了较大变化，社会对政府行政能力和水平提出了更高的要求。例如，瑞典中小企业联合会通过对会员的广泛调查，提出了企业对政府服务的8项要求：(1)能与政府进行便捷的直接联系；(2)能与政府决策者进行直接沟通；(3)提供廉洁的公共服务；(4)严格执行法律法规；(5)提供广泛全面的法规服务；(6)无官僚主义；(7)电子政务，在线服务；(8)及时、低廉的服务。社会对政府服务的高要求，为政府和公务员自觉加强能力建设既形成了压力也提供了动力。
几点启示
　　瑞典的公务员能力建设，是与其自身特殊的历史、文化和政治、经济背景相适应的。我国的国情与瑞典有相当大的差异，不可能照抄照搬。但瑞典的一些理念和做法，值得我们借鉴。
　　充分认识加强公务员能力建设的重要性必要性。瑞典公务员能力建设的经验做法，再次表明加强公务员能力建设已成为世界性的潮流。许多国家把提高公务员的能力作为迎接挑战、增强竞争力的重要战略。如美国联邦人事总署制订了统一的包括基本能力、初级能力、中级能力、高级能力的联邦政府公务员“管理能力标准框架”；英国政府提出了高级公务员的九条核心能力框架。我国高度重视公务员能力建设，人事部制定下发了《国家公务员通用能力标准框架(试行)》，下一步要继续加大公务员能力建设力度，在公务员培训、录用、竞争上岗、考核等工作中，以公务员通用能力标准为参考依据，体现通用能力要求，并根据不同职务公务员的特点制定细化的标准。
　　以能力建设为主题，深化公务员培训工作。瑞典高度重视公务员的培训工作，突出以人为本，注重培训实效，追求刚性约束，并注重运用市场机制，对我们深化公务员培训工作具有启发意义。
　　（摘自《中国人才》）
　　（责任编辑:陆金莲）

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