建立健全容错纠错机制

当前改革进入深水区和攻坚区，尤其需要开拓创新、锐意进取的干部。针对干部队伍中存在的懈怠心理和为官不为现象，为激发广大干部干事创业的积极性、创造性，习近平总书记提出了“三个区分”，李克强总理也明确提出要建立激励机制和容错纠错机制。如何建立健全容错纠错机制，从制度层面保护敢于担当且能担当的干部？《中国党政干部论坛》2016年第8期“本刊策划”栏目聚焦“建立健全容错纠错机制”，邀请学者和官员对容错免责的边界与尺度、容错与问责的关系、怎样为担当者担当、如何推进容错机制的法治化、容错与用人的关系、党内纠错机制等议题进行探讨。同时，我们特别组织了中央党校部分县委书记学员进行座谈交流。此外，还对一些地方出台的有关容错纠错机制的文件进行了梳理分析。
　　如何避免免责成为违法乱纪的保护伞，同时保护干部积极性？这是建立容错机制的首要问题。上海市委党校、上海行政学院教育长梅丽红教授从三个方面指出了容错免责的边界：容为公之失，不赦为私之罪；容敢干事之误，不纵“乱作为”之错；容突破“过时”之规，不免明令禁止之责。同时，她还强调：容错免责，不能忽略相关配套措施的跟进，通过明晰“鼓励支持什么”与“反对禁止什么”的制度和政策导向，实现正向激励与反向鞭策的相互配合，从严治党与改革创新的高度统一，真正跳出“管严不作为、管松乱作为”的怪圈。
　　问责和容错的关系是什么？国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为，无论是问责制还是容错机制，本质上都是提高权力运行效能的制度措施。只不过问责制是通过防止权力出错的角度“保证权力运行的效能”，而容错机制则是从鼓励权力改革创新的角度“提高权力运行的效能”，二者的制度目标是一致的。问责与容错，从防止权力懈怠和激励权力活力，规范权力运行和提高权力效能两个方面，保证了政府工作的质量，从而为经济社会的可持续发展提供了坚实的制度基础。
　　为什么要为敢于担当者担当？为什么样的人担当？怎样为敢于担当者而担当？山东省委常委、济南市委书记王文涛撰文强调，为了确保有人敢担当、为敢担当者而担当，必须在体制机制上予以保障，健全完善相关制度机制，做敢于担当者的坚强后盾。
　　怎样推进容错机制法治化？容错机制的适用风险之一就是与决策追责制的矛盾冲突。管控（规避）容错机制的适用风险，比较可靠的路径是实现“容错机制法治化”。中国政法大学法学院教授郎佩娟认为，容错机制法治化要立法先行。容错机制立法，首要任务是划定容错机制的适用范围，而容错机制的适用范围的划定可以参考我国现行立法例，可以采用肯定列举和否定列举的立法技术，规定决策失误免责条款和追责条款。
　　如何通过建立容错机制，克服干部不作为中的用人机制问题？山西省委党校公共管理教研部副教授丰存斌指出，推动形成良好的用人导向，解决干部不作为问题，必须提升容错机制的科学性，防止容错变成“错容”，变成问题干部的“避风港”。必须厘清是非，划定底线，有效防止“错容”导致评价失准、用人失误。
　　如何健全党的纠错机制？健全党的纠错机制，一方面要从思想、组织、作风上锻炼提升各级组织和领导干部的纠错能力；另一方面要从党的制度建设上，建设一个充分发挥执政功能并能防错纠错的先进性的党。中央党校党建部副教授吕品指出，党的纠错机制具有事后作用性、运行系统性、复杂性、主动性等特点。坚持实事求是的思想路线、坚持党的群众路线、严肃党内政治生活、健全监督制度是建立完善党内纠错机制的四个基本要求。
　　主政一方的县委书记们怎样看待容错纠错机制？《中国党政干部论坛》编辑部与中央党校部分第7期县委书记研修班学员就容错纠错相关问题进行了座谈。学员们从建立容错纠错机制的意义到具体的容错情形，从容何错到如何容错，从建立容错纠错机制的原则和要求到实际工作中应注意的方面等问题进行了交流探讨。学员们普遍认为，建立容错纠错机制在当前对鼓励干部敢于作为、积极作为具有重要意义，在实际工作中，还需根据具体情况对制度进行细化完善。
　　各地是如何建立容错纠错机制的？我们从各地出台相关文件的基本情况、目的、具体容错及追责情形、免责程序和处理、操作中应注意的问题、需要完善哪些配套制度等方面进行了梳理分析。作者：吕红娟 来源：学习时报

 

　　学习时报：在全面从严治党的新形势下，一些地方和单位出现了一些新问题，一些干部为官不为，懒政怠政也出现一些苗头，这是当前经济社会发展的重大障碍，也是全面从严治党面临的新的挑战。为破解这些难题，各地都在进行相应的探索。请您先谈谈陕西省委出台“三项机制”的主要考虑。
　　毛万春：陕西省委研究出台“三项机制”主要有三个方面的考虑。第一，建立推动“三项机制”是陕西省委贯彻落实习近平总书记来陕重要讲话精神的政策部署。习近平总书记来陕西视察时，对陕西提出“追赶超越”定位和“五个扎实”要求，这是习近平总书记放眼世界大局、结合国情省情作出的科学判断。当前，受国际国内经济发展复杂形势的影响，陕西经济社会发展面临下行压力不断增大。面对问题、差距和挑战，我们能不能紧紧把握发展的新趋势、新机遇，妥善应对发展道路上的新矛盾、新挑战，能不能协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实新发展理念，能不能把习近平总书记对陕西提出的“追赶超越”定位和“五个扎实”要求变成现实、落地生根，关键在于各级党组织和领导干部的引领作用。建立“三项机制”，就是要激励各级党政干部以主动担当、积极作为的勇气，更好带领群众干事创业、成就事业、建功立业。
　　第二，建立推动“三项机制”是陕西省委落实中央“三个区分开来”从严治党要求的重大探索。习近平总书记多次强调，要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。这“三个区分开来”，体现了全面从严治党条件下党政干部队伍的管理规律。在全面从严治党进入新阶段、经济发展进入新常态的新形势下，少数干部思想困惑增多，做工作干事情动力不足、积极性不高，出现了廉而不为、廉而不勤等问题。解决这些问题，不能仅靠思想政治教育，更要建立一套行之有效的制度和机制。建立实施党政干部鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”，就是运用党政干部队伍的管理规律，突出鼓励激励促进作用，体现宽严相济、刚柔并重、奖惩并举的理念，激发党员干部改革创新活力，这是对陕西党建制度改革的重大探索。
　　第三，建立推动“三项机制”是陕西省委破解中等发达省份发展难题、同步够格全面建成小康社会的重要举措。陕西实现了由欠发达省份向中等发达省份的重大跨越，经济社会发展取得重大成就，但仍存在产业结构调整缓慢，区域发展还不够协调，创新发展驱动不足，脱贫攻坚任务繁重等问题和差距。作为后发展省份，陕西要想在新一轮竞争中走在前列，成功跨越这一重要时期，唯有苦干加实干，因此，必须打造作风过硬、敢于担当、奋力拼搏、勇于创新的干部队伍。当前，陕西面临着实现追赶超越的重大任务，工作和事业能否取得预期成效，与干部的执行力直接相关。陕西省委出台的“三项机制”，准确把脉当前干部队伍建设中存在的突出问题，切合了当前经济社会发展形势对于干部队伍建设的内在要求。建立“三项机制”，就是要引导广大干部鼓足主动担当、积极作为的勇气，激发全省干部队伍活力，为追赶超越提供坚强的政治和组织保证。
　　学习时报：“三项机制”重点要解决的是为官不为问题，它的主要内容是什么，有哪些重要的创新之处？
　　毛万春：总的来说，建立干部鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”，出发点和落脚点都是激励，从不同角度对激发干部干事创业积极性作出制度安排。“三项机制”相互衔接、相互配套，形成了一套比较系统科学、较为成熟完备的制度链条。
　　第一，“能者上”。《陕西省党政干部鼓励激励办法（试行）》即鼓励激励机制，主要从正向激励层面鼓励激励党政干部干事创业，包括评优评先、考核奖励和选拔重用等多种激励方式。评优评先方面，是指根据工作实绩按照一定的比例授予地方和部门相应层次的荣誉，给予精神激励。比如，对县域经济社会发展监测考评前10名的县（市）和前5名的城区，以省政府的名义授予陕西省县域经济社会发展年度“十强县”和“五强区”称号。考核奖励是指凡是在评优评先中获得一定荣誉的单位和个人，物质上就给予相应的奖励。选拔重用方面，每年结合各项考核结果，按照一定权重，综合评定出10名优秀县（市、区）党政正职，优先提拔使用（贫困县党政正职就地提拔）。建立鼓励激励机制，目的就是进一步激励全省各级党政干部坚定信心、鼓足干劲，勇于担当、奋发有为，进一步强化让能干事、会干事、干成事的干部精神上受鼓舞、物质上得奖励、政治上有提升的鲜明导向。《陕西省党政干部鼓励激励办法（试行）》即鼓励激励机制突出特点主要体现在三个层面：一是综合激励。《鼓励激励办法》针对不同层级党政干部的不同特点，综合运用评优评先、考核奖励、选拔重用等手段，让多种激励方式相互作用、互为补充，尽最大可能地调动和激发各级党政干部干事创业的积极性。二是便于操作。《鼓励激励办法》没有另起炉灶重新设置考核体系，而是注重综合运用我省较为成熟的年度目标责任考核、县域经济社会发展监测考评和贫困县扶贫绩效考核等结果，导向清晰，有效避免了重复考核、多头考核，从而确保了考核权威和效率。三是务实管用。《鼓励激励办法》在充分吸纳现有的考核激励措施基础上，又提出了一些具体可行的激励举措，必将对全省领导班子和领导干部队伍建设产生鲜明的“风向标”和“指挥棒”作用。
　　第二，“干者容”。《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》即容错纠错机制，是指对有关单位和个人在履职担当、改革创新过程中，未能实现预期目标或出现偏差失误，但符合法律法规和政策规定，勤勉尽责、未谋取私利的，不作负面评价，及时纠错改正，免除相关责任或从轻减轻处理。包括在落实党委、政府决策部署中，出现工作失误和偏差，但经过民主决策程序，没有为个人、他人或单位谋取私利，且积极主动消除影响或挽回损失的；在推进改革和体制机制创新中，因缺乏经验，先行先试出现探索性失误或未达到预期效果的等11类情形均可以进行容错。容错纠错机制着眼点在于为创新者容、为担当者容、为实干者容，为改革创新者撑腰鼓劲。(下转5版)
（上接3版）被认定容错的单位和个人，考核、提拔、晋升、评优等不受影响。容错纠错机制内含的一项重要机制是澄清保护机制：对查无实据或轻微违纪但不够追究纪律责任的信访问题，可以通过谈心、召开会议和通报等适当方式，及时澄清事实，消除负面影响。《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》即容错纠错机制有三个重要特点：一是体现了中央精神。特别是习近平总书记鲜明提出“三个区分开来”的重要论断，为我们制定办法提供了重要指导和基本依据。二是澄清了模糊认识。《容错纠错办法》准确把握政策界限，把严格执纪与保护干部干事创业积极性统一起来，严格区分了失职与失误、敢为与乱为、负责与懈怠、为公与为私的界限，都具有很强的现实针对性和操作性。三是总结了基本经验。立足我省现有的一些教育、挽救和保护干部的做法和经验，注重抓早抓小，防范在先，以保持制度的连续性，特别是在健全纠错改正机制和完善澄清保护机制方面，总结提炼了陕西之前的一些探索、做法和经验，进行了有效的梳理整合。
　　第三，“庸者下”。《陕西省推进省管党政领导干部能上能下办法（试行）》即能上能下机制，从根本上说是要建立优胜劣汰、奖优罚劣、激发全体干部干事创业积极性的新机制，实现干部“能下”“真下”。能上能下机制规定7个方面工作不力就要让位子。包括年度目标责任考核、县域经济社会发展监测考评、扶贫绩效考核和生态环境等7个方面工作不力就要让位子。《陕西省推进省管党政领导干部能上能下办法（试行）》即能上能下机制有三项基本要求：一是聚焦重点对象和重点问题。《能上能下办法》把适用对象聚焦到省管党政领导干部，把重点内容聚焦到解决干部“不适应经济发展新常态、履职不力工作平庸、不适宜担任现职”等问题上来，目标更加集中、重点更加突出、内容更加具体，操作性也更强。二是明确了让干部下得服气的硬杠杠。《能上能下办法》根据年度目标责任考核、县域经济社会发展监测考评、扶贫绩效考核和生态环境、安全生产、维稳综治、党的建设等工作不力的责任认定结果，明确了对相关党政领导干部进行调整的7个方面情形，对这些规定最大限度地量化，划出底线，让干部下得心服口服。三是用严格的程序保障干部下得稳妥。《能上能下办法》坚持于法周延、于事简便原则，注重与干部追责的有关法规相衔接，明确了干部“下”的环节和程序。
　　“三项机制”的建立，是一个探索创新的过程，肯定还有许多不够完善的地方，所以，这三个文件目前都以“试行”的形式下发。各地各部门在实践操作中也会遇到各种各样新情况、新问题，因此，省委没有搞一刀切。各地各部门各单位可根据省委文件，结合实际制定具体落实办法。
　　学习时报：通过您的介绍，我们可以看出，“三项机制”协调配套同时出台既具有鲜明的问题导向，同时又是相互衔接配套的制度链条。那么，“三项机制”各自独特的作用是什么，内在联系是什么，请您再详细谈谈“三项机制”的逻辑关系。
　　毛万春：“三项机制”的核心就是“能者上”“干者容”“庸者下”。“三项机制”不是单向机制，而是一个三位一体的机制群。建立干部鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”，是从不同角度对激发干部干事创业积极性作出制度安排。鼓励激励机制，主要从“正向激励”层面鼓励党员干部“勇于担当，敢于创业”，重点解决干部干事创业内生动力不足的问题，让能干事、干成事的干部得褒奖、获重用。容错纠错机制，主要从优化环境层面为干事创业提供重要保障，重点解决干部干事创业放不开手脚的问题，让敢担当、敢创新的干部没顾虑、有舞台。能上能下机制，主要从“负面约束”层面对“为官不为”作出惩戒，重点解决干部干事创业压力不够的问题，让不适应、不作为的干部受惩戒、让位子。
　　“三项机制”相互衔接配套，是应对新形势破解新难题的一项重大决策。传递的信号就是希望通过鼓励激励、容错纠错、能上能下，最大限度地激发和保护干部干事创业的积极性、营造争先创优的好氛围、凝聚追赶超越的精气神。“三项机制”相互配套相辅相成，鼓励激励催生动力，容错纠错提供保障，能上能下标明底线，是一套比较系统科学、较为成熟完备的制度体系。
　　学习时报：好的制度关键还在于落实，请您谈谈在实践中应该如何贯彻落实“三项机制”。
　　毛万春：一是抓好学习宣传。各级党组织认真学习“三项机制”精神，领会制度精神实质和实践要求，切实把思想行动统一到省委的决策部署上来，不断激发全系统、全行业和各级干部干事创业的积极性和主动性。组织专家学者、领导干部对“三项机制”进行全面、持续、深入解读。注重挖掘一批正反典型，通过正面引导、反面警示，进一步营造干事创业、追赶超越的良好风气。
　　二是完善配套政策。要按照“三项机制”精神，抓紧研究制定体现省委精神、符合工作实际的具体操作文件，形成相互衔接配套的制度体系，既要不折不扣地落实好省委要求，又要紧密结合实际，大胆探索实践，体现地方和单位特色。
　　三是扎实贯彻实施。全省各地发展基础不一、各部门业务领域不同，难免会遇到各种各样的新情况、新问题，要紧密结合本地本部门实际，不折不扣地落实省委要求，大胆探索、积极完善，勇于实践，切实把干部队伍的活力激发出来、干事创业的积极性调动起来，使广大干部进一步坚定信心、鼓足干劲，勇于担当、主动作为。
　　四是严格落实责任。组织人事部门要主动承担起牵头责任，把贯彻落实“三项机制”情况作为“两学一做”学习教育督导和年度目标责任考核检查、党建制度改革督查的重要内容，严格考核，强化督促，奖惩并举，层层传导压力，倒逼制度落实。