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对统筹城乡发展的几点思考 党的十八大报告指出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。城乡差距已成为我国目前经济社会发展面临的突出的问题之一，严重威胁着社会的和谐，阻碍着新农村建设的进程。因此，统筹城乡发展，逐步缩小城乡差距，实现工业与农业协调发展、农村与城市共同进步，已刻不容缓。 一、当前城乡差距现状 （一）收入存在差距。近几年来，尽管国家采取多种措施，增加农民收入，城乡收入比也一直在“3”以上。2007年，城乡居民收入差距扩大到改革开放以来的最高水平3.33：1。从2010年开始，农村居民收入增速开始超过城镇居民收入，城乡收入差距首次从上一年的3.33倍下降到3.23倍，2011年再次下降到3.13倍。根据国家统计局2013年1月18日公布的数据，2012年我国城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民纯收入7917元，城乡居民收入比为3.10:1，城镇和农村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。 （二）生活消费存在差距。有关部门统计，全国城乡居民生活消费支出比由1985年2.12∶1扩大到2011年的3.13∶1。也就是说，目前城镇居民一个人的消费相当于3个农村居民的消费。2011年，城乡居民家庭恩格尔系数分别为36.3%和40.4%。由此可以看出，全国城乡居民生活消费差距比收入差距还大。我国农村消费市场存在着较大的提升空间，尤其是耐用品消费市场、住房、衣着消费市场空间更大，而这些消费品在中国城市市场已经基本饱和。中国扩大消费需求，最大潜力在农村。 （三）医疗卫生存在差距。目前，城市的医疗卫生资源占到我国医疗卫生资源总量的80%，现代化的大型医院都集中在城市。农村人口只能享受到20%的医疗卫生资源，一些小诊所零星的分布在农村，医疗设备落后。《中国老龄事业发展报告(2013)》蓝皮书中提到，与老年健康紧密相关的康复医院全国有265家,其中城市地区219家,农村地区只有46家。全国有护理院41家，全都集中于城市地区，县及县以上护理医院只有11家，护理站全国有65家，其中城市地区59家，农村地区只有6家。2010年，近六成的农村老年人担心无钱看病，与10年前相比，不降反升。客观地说，无论任何国家，公民都不会享受到绝对公平的医疗卫生服务，不同人群之间存在健康差距是难以避免的。但是，这种差距不能过于悬殊。因为健康权是一项基本人权，保障公民卫生公平是衡量一个社会公正公平的重要指标。 （四）社会保障存在差距。我国农村社会保障制度相比城镇建立时间晚，发展基础弱，保障项目不全，与城镇社会保障制度在保障内容及覆盖面和待遇水平方面均有较大差距。目前，城市居民普遍享有的医疗保险、最低生活保障在农村的覆盖率极低，至于失业保险这完全是城市居民独自享有的，和农村居民无关。农民工和老年人养老问题也是较为突出。有关部门统计，2010年农民工参加城镇职工养老保险的仅为3284万人。2010年，我国60岁以上人口达到1.78亿人，占总人口的13.3%。城市老年人大多都有自己的保障，但是，随着农村家庭规模普遍小型化，弱化了家庭的保障功能，传统家庭养老模式已经发生变化，迫切需要社会化的养老保障和养老服务。 （五）公共服务存在差距。据国务院发展研究中心调查，目前农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担。农村的办学条件差，部分经济落后地区农村中小学危房情况还有存在，校园面积狭小，一些必要的教学实验设施和设备缺乏，优质师资严重不足。多数农村劳动力缺少就业必需的技能、技术，限制了农业剩余劳动力的转移领域，增加了农村劳动力资源开发利用实现充分就业的难度。上个世纪90年代中期以来，农村通讯有了较快发展，但城乡居民在享受通讯和信息服务方面仍存在较大的差距。当家用电脑快速进入城镇居民家庭，越来越多的城市人在互联网上遨游之时，农村拥有家用电脑的家庭还屈指可数。城乡之间公共通讯资源的差距反映了城乡居民享有公共服务水平的差距，同时也扩大了他们之间获取和传播知识、信息、技术、观念能力的差距。 二、造成城乡差距的因素 （一）农村基础设施建设严重不足，城乡居民的生存和发展环境不一样。代表基础设施建设水平的公共品供给，是衡量城乡居民生存和发展环境的基本条件。在传统体制中，城市的公共基础设施是由国家来提供的，而农业、农村的同类公共基础设施要由农民自主解决，国家只给予适当补助。随着经济的发展，国家财力越来越大，城市公共基础设施在国家财政强大投入支持下变得越来越好，而农村公共基础设施在农民无力投入下变得越来越差强人意。在国家集中大量资金投向城市基础设施建设后，使得城市公共品的供给和现代化水平上了几个大台阶。就在我国城市建设得越来越漂亮，越来越像“花园”之时，农村基础设施建设暴露出来的问题越来越突出。比如，截至2011年底，全国仍有1080个乡镇、103095个建制村不通沥青(水泥)路。面对公共品供给的不平等，优先获得公共物品享用权的城市人群，其生存条件明显优越，发展机会也较多；相反牺牲了这种享用权的农民，生存条件和发展条件明显不如城市居民 （二）农村民间投资滞后，农村经济发展缓慢，城乡经济发展水平不一样。城乡社会经济发展差距不仅反映在基础设施建设方面，而且还反映在民间投资方面。按道理，在工业化和城市化过程中，民间资金向城市快速流动是必然的，因为城市的投资空间大、机会多。但是，在资金流动中，如果政府利用非市场力量，通过制度和政策的不当安排，过度刺激民间资本向城市转移，人为造成农村投资偏枯，势必导致农村社会经济发展落后，城市经济发展繁荣。 （三）资源要素流动和农村劳动力转移失衡，农民就业环境改善缓慢，城乡就业不一样。当土地、资金等要素向城市快速流动时，如果农村剩余劳动力向城市转移快于或者能与这些要素流出保持同等速度，则农村人口与资源、财富的占有关系要么得到改善，要么保持不变。实际情况恰恰相反，在土地、资金大量流出的同时，农业、农村的剩余劳动力向城市转移受到了结构和制度两方面的限制，一方面是工业乃至非农产业的结构升级，用资本和技术大量替代劳动力，使得非农产业产值增长远远快于劳动就业的增长，由此造成农村剩余劳动力进入非农产业领域就业难；另一方面是受城乡二元结构体制约束，我国的城市是关住城门搞城市化和现代化，把大量的土地、资本吸进城池，却将大量的农民排斥在城市化之外。当农村人口向非农产业和城市转移受阻后，农村人口与土地、资本等资源的占有关系就会恶化，财富分配矛盾也越来越尖锐。 （四）农民收入增长缓慢，城乡收入、消费差距不断扩大，农村消费品市场份额在持续萎缩。目前,我国实施扩大内需战略遇到的难题是,在城乡居民收入、消费差距不断扩大的情况下，一方面城市居民收入增长迅速而边际消费倾向在迅速下降，他们将越来越多的收入存入银行，导致银行储蓄越来越多；另一方面农村居民有巨大的消费需求潜力，但由于收入水平低却没有购买能力，这使得大量工业品缺乏消费出路，造成越来越多的积压。要想启动内需，首先必须将农民的积极性调动起来，增加他们的收入，刺激他们的消费，只有这样中国的经济增长才会有动力。 （五）农村制度供给滞后，各种相关制度不能很好地适应农村经济的发展要求。城市经济体制和宏观经济体制改革进程加快，并取得明显效果，而对于农村的改革，国家从宏观上重视不够，事关“三农”问题方方面面的改革都远远滞后于农业、农村经济的发展，导致农村新产生和积压了一些矛盾和问题，这些矛盾和问题既侵害了农民的权益，又使城乡关系进一步复杂化。比如，农村金融制度改革滞后，民间金融发育受阻,造成金融组织结构单一,资金供给总量偏少,引起农民革新滞后，造成财政补贴资金大量增加，农民的种粮利益得不到有效保障；城乡二元制度改革进程迟缓，导致公共资源占有不公，造成农民饮水难、行路难、就学难、就医难、就业难、进城难等等。 三、实施统筹城乡发展，缩减城乡差距 统筹城乡发展是一项巨大的工程，涉及社会经济生活的各个方面，内容广泛，要改变过去“重城市、轻农村”，“城乡分治”的做法，构建城乡相互联系、相互依赖、相互渗透、相互补充、相互促进的经济社会发展模式，使资源共享，优势互补。 （一）增加对农业的投入和扶持。首先是增加财政资金对农业的投入，严格执行预算，建立健全财政支农资金的稳定增长机制；其次是健全农业补贴制度，充分利用WTO规则的国内支持空间、“绿箱”政策，对农业进行补贴。从目前来讲，关键是要落实通过良种补贴、大中型农机具补贴等多种形式对农民实行直接补贴的政策；再次是要改革和创新农村金融体制，农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道，积极支持农业和农村发展。加大农村信用社改革力度，继续扩大小额信用贷款和农产联保贷款的覆盖面。金融部门也要采取“多子、少取、放活”的方式增加对农业的信贷投入，促进农民增收。财政部门要积极发挥职能作用，在收入分配格局中突出向农民倾斜。具体来说，就是要稳步提高对农民的补贴水平和粮食等主要农产品收购价格，大力支持现代农业发展，进一步增加农民生产经营性收入。大力支持农民培训，引导农民转移就业，增加务工收入。积极推进农村集体林权制度改革，进一步增加农民财产性收入。 （二）推进城镇化进程。我国农民多，人均农业资源少，只有不断减少农民的数量，才能更好增加农民收入，最终消除二元结构。在这个问题上，从统筹城乡发展的角度出发，应当采取两方面的措施，一方面是加快农村城镇化建设，提高城镇化在东部一些地区兴起的新“五保”(城乡最低生活保障、低保家庭子女免费入学、孤寡老人集中供养、农村新型合作医疗和被征地农民基本生活保障)等措施，使农民老有所养，壮有业就，少有所学，病有所治，贫有所保。另一方面降低城市门槛,改革户籍制度。解决农民工就业、就医、子女入学等问题，鼓励农民进城。 （三）着力促进城乡基本公共服务均等化。有些工作，笼统地说，似乎农村占有的比重较大，但联系到农村人口总数，分量就显得明显不足。这就要求我们，在谋划发展时，要把农村农业农民的发展纳入到城乡总体发展战略、规划和项目之中，加大农村公共服务的倾斜力度。要完善农业农村投入保障机制，加快农业服务支撑体系建设，进一步增强公共服务能力。要以逐步缩小城乡居民基本公共服务差距为突破口，加大农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务建设的投入，促进城乡社保、教育、公共卫生和基本医疗服务、文化公共服务等协调发展。 （四）着力促进城乡建设同步进行。城乡差距，最直观的表现之一就在于基础设施。搞新农村建设，就是要弥补城乡这种发展差距。一是推进城乡建设规划的统筹。要把城乡建设规划和国土整治规划结合起来，从大城市、中心城区、中心城镇再到中心村都要有统筹合理的整体规划，重点抓好城关镇、卫星镇和中心村的建设，让人民群众在土地整理中得到收益、得到实惠，确保节约集约利用土地。要广泛吸纳群众的意见，合理布局基础设施和住宅建设，便于水、电、气、通讯网络等设施的集中配套。二是促进城乡一体化建设。结合新农村建设规划，区分城市近郊、远郊、偏远地区的不同情况，统筹考虑经济实力、产业基础、人文历史、风俗习惯、交通状况等因素，有区别、有重点、有步骤地推进水、电、路、气、通讯等基础设施向农村延伸，逐步让农民过上现代文明的生活。三是节约集约利用和保护土地资源。在统筹城乡建设中，要十分注意节约利用土地资源，特别要保护好耕地。同时，要着力提高耕地质量，加快中低产田改造，大规模建设旱涝保收高标准农田。要十分珍惜利用土地资源，努力建设一个田园风光与城市文明水乳交融的新农村。
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