新常态下乡镇政府职能转变的问题研究

新常态下乡镇政府职能转变的问题研究

摘要: 习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”经济新常态下，政府职能转变的核心仍然是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的现实意义。乡镇政府是我国政府机构中最基层一级，是中央政策的最终执行者。，在新常态、新形势下职能转变更加迫切。本文分别概述了转型中的乡镇政府的存在问题,对乡镇政府出现转型困境的原因进行了探析,并就如何使乡镇政府获得强有力职能转变进行了相关阐述。

关键词：职能转变   财政困惑  公共管理理念

乡镇是我国政权体系的基石，是我党的执政基础，是联系农民最密切的基层政府。李克强总理在今年的两会上指出：本届政府推进简政放权、放管结合，目的是为了转变政府职能。当前，正值经济转型、体制转轨、职能转换的关键时期，就乡镇工作现实而言，面临诸多困惑，如果这种困惑不能及时梳理，其后果一则增加乡镇工作难度；二则加重农村工作困难；三则制约农村发展。因此，需要我们用新的理念解读乡镇工作的困惑，切准症结，克服困难与问题。

一、乡镇职能转变的制约因素

乡镇政府从其职能上来说，特别是在税费改革之后，主要是“管治”与公共服务。当前多数人认为乡镇政府的职能是提供公共服务，这也就意味着绝大多数的乡镇干部在观念上已经有了一个较大的转变。但要真正实现乡镇政府职能的转变，乡镇干部的观念的转变只是其中的一个因素，当下制约乡镇政府职能转变的因素主要有以下几个方面：

（一）主观因素

1、　财政收入锐减，债务包袱过重。取消农业税后，大批乡镇财政靠上级转移支付，尽管解决了基本之需，但缺口依然很大。乡镇企业少或几乎为零，只能靠“拆东墙补西墙”来维持，部分公益性基础设施需要乡镇配套资金，财政举步维艰。乡镇一级没有造血功能，只能靠“一把手”找关系，跑路子，保运转。另外，财务管理混乱，缺乏有力监督。

收入减少，而支出依旧，或者说乡镇就是处于一种财权与事权不相符的窘境。如何保证足够的资金维持机构正常运转已是个难题。比如乡镇的城乡环卫一体化工作，公益事业资金的大量投入，致使对乡镇政府履行职能，保证乡镇稳定发展的负面影响就更加突出。

2、乡镇政府权责不对等，权力“空壳化”。当前，乡镇政府处于有责无权、以有限的权力承担着无限的责任的状态。乡镇政府管理着成千上万人口，责任不可谓不大，要做的事情不可谓不多。然而上级政府对于乡镇政府的要求是“既要马儿跑得好，又要马儿不吃草”。究其原因，在于乡镇政府和上级政府及有关部门的“责、权、利”关系不明确，乡镇政府在某种程度上已经成为县级政府的派出机构，甚至是某些职能部门的办事机构。

随着乡镇机构改革的深入，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理，但是这些行政职能的责任和义务却没有随之脱钩。由于乡镇机构设置、职能设定和政府行政行为立法的相对滞后，乡镇政府逐步演化成一个权力“空壳化”、责任无限化的行政组织，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。这种职能弱化、责权分离的趋势仍在进一步加剧，直接影响到了乡镇政府行政职能的有效发挥。

3、缺少自主权的工作机制。乡镇政府作为最基层的政权组织，在支配性政府体制下，乡镇政府在政府间的关系中处于最底层的弱势地位，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令。乡镇政府需要处理的突发性、应急性的事务非常多，自身工作安排经常被打乱，工作的自主权很小。尤其是上级的考核指标过多过滥时，乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种检查评比上，而没有足够的时间去谋划本地区的发展。如现今许多地区，都将招商引资作为中心工作，细分到市直各个部门、各乡镇，直接与主要领导的政绩挂钩，动辄上千万的招商引资任务，对于很多乡镇来说，其实是不可能完成的任务，无疑会牵扯乡镇政府的大量精力。

4、乡镇政府职能转变的内在动力不足。但凡改革，总有利益的受益者和受损者，在基层政府的职能转换过程中，涉及各种利益的再次分配，这往往意味着损害有些部门、官员的利益。从某种意义上讲，是个人权力重新分配和利益格局重新调整的问题。在职能不转变的情形下，乡镇政府所拥有的配制性资源和权威性资源较多，因而上门“烧香拜佛”的人络绎不绝。职能转变必然有许多人因此而权力削弱、利益受损，这必然使得他们难免有失落之感、不方便之感，心里不平衡。乡镇转变政府职能意味着国家工资以外的非预算收入的丧失。乡镇机构改革，领导职数锐减以及向上升迁的路径和机遇更加有限，导致乡镇政府职能转变的各种可预期收益并不稳定，难以产生足够激励因子促使基层政府转型。乡村民众对乡镇政府及其领导人的去留没有事实上的发言权，这种过度依靠对上负责、对下负责不足的现象，致使乡镇政府也没有足够的动力转变职能。此外，县级政府在很大程度上与乡镇政府是同构型利益共同体，乡镇政府转型势必破坏原有的利益结构，使得乡镇政府转变职能难以实现。如有些上级部门就以乡镇政府没有它的部门的专门的牌子和工作人员，就可以拒绝拨付经费，这也使乡镇政府转变职能陷入两难的境地。试想，在压力型行政生态环境没有破除、瓦解以及县级政府职能没有确实转变情形下，乡镇政府职能转变之后，县级政府工作成绩如何体现。

（二）客观因素

许多国家的发展表明，人均国内生产总值跨越1000美元,是一个非常关键的发展期。如果政策把握不当，就会出现经济社会发展脱节，导致各种社会差距扩大，社会矛盾加剧。大量非稳定因素产生,导致构建和谐社会困难。

1、主体多元化。改革开放后，以农业为本的农民群体出现了前所未有的大分化，形成了农户、打工者、经商、私营业主等不同群体，而传统意义上的农民却越来越少。

2、组织多元化。进入转型期后，社会组织结构由一元向多元化方向发展，形成了大量新型的经济组织和民间组织，其结构模式多元化。农村党的基层组织随着计划经济向市场经济转轨，其作用逐步淡化和削弱。由于农村主体组织的地位下降，使得其它社会群体重新聚合，并且在社会生活中地位不断攀升。

3、利益多层化。改革的深化，使利益格局重新调整，导致不同利益主体间产生广泛的矛盾和冲突。目前在全国许多地方不稳定主要原因是征地和拆迁，实际上就是农民和政府以及农民和企业之间的利益冲突。农村基层组织管理者与农民之间的矛盾与冲突，已经离开土地谋生的农民与依靠土地谋生的农民之间的矛盾与冲突等，都已成为影响农村社会和谐的重要因素。

  二、转变乡镇职能必须更新公共管理理念

转变乡镇职能，必须先在政府管理理念上有一个根本的创新。

第一，要树立政府是公共管理者和公共产品的提供者的理念。乡镇政府必须改变直接干预社会经济运行的方式，要面向各种经济成分实行公共管理，集中力量创造良好的市场环境，不直接干预各类正常的生产经营活动。着力解决政府各部门职责不清、办事效率不高等问题。乡镇政府要在经济发展的同时，不断增加农民、居民和乡镇低收入者的收入，努力提高其消费水平，改善其消费环境。增加对公共服务的投入，为实现人人享有基本公共服务创造条件。

第二，要树立乡镇政府是服务型政府的理念。随着农村经济的进一步放开搞活，农民向土地寻求发展的热情正在逐渐减退，从第三产业中谋取财富的愿望与日俱增。这就迫切需要乡镇政府从农村经济发展的全过程和全方位着眼组织引导群众奔小康，以群众是否需要和需要什么作为乡镇的首要职责。要把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来，从过去管治、收费、审批的干预型越位政府，转变为扶植、帮助的服务型政府，把以行政推动、靠行政命令为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来，把“管理”寓于“服务”之中，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，以实实在在的服务，保证和促进农村经济社会发展。湖北咸安在塑造服务型政府过程中，对农村公共服务建立的“以钱养事”的模式就具有很好的借鉴价值。

第三，树立有限政府的理念。在社会主义市场经济条件下，市场在社会资源的配置中起基础性作用，而非政府计划。因此，乡镇政府的职能应明确定位为“有限政府”，即乡镇政府职能应该有一个合理的边界，要有所为有所不为。但是，由于受长期计划经济的影响，“无限政府”观念惯性很大，有些乡镇政府部门和干部习惯于管理一切、干预一切，对政府行使直接管理微观经济的职权不放。或者认为不管理一切，不干预一切就没有实权，以往能得到的好处就得不到了。所以，要坚决破除“无限政府”观念，不该管的坚决不管，该管的一定管好、管到位，这样乡镇政府才能把职能真正转变到公共管理和公共服务上来。

三、促进新常态下乡镇职能转变的几点建议

促进乡镇政府职能的转变面临着诸多的困境，但只要找准突破口，对症下药，建立高效的服务型乡镇政府并非空谈。从调研中可以发现，基层干部对如何转变乡镇政府职能，认为最关键的有以下四个方面：加大转移支付力度，增强乡镇政府的财力的占21.8%；改革县乡体制，规范明晰各自权力范围的占19.3%；加强乡镇干部学习，转变观念的占16.5%；改革乡镇政府的问责体制，建立与之相适应的工作考核机制的占15.3%。下面，就这四个方面依次进行论述。

1、增强乡镇政府的财力，为乡镇政府职能的转变提供资金基础。应该按照财权与事权相一致的原则，为乡镇配置相应的财力。在税费改革之后，以农业税费为主要财政来源的乡镇政府更加难以维持，加之许多乡镇还有历史债务，财政赤字突出，影响了行政职能的发挥。据统计，除了少数乡镇尚能勉强实现年度收支平衡之外，大部分都入不敷出。“巧妇难为无米之炊”，财政困难造成了基层政府在解决问题上心有余而力不足，抑制了乡镇政府的公共服务职能的充分发挥，导致行政职能运行缺位，影响了基层政权的有效运转和经济社会各项事业的发展。中央及地方财政重点解决维系村级基层政权的转移支付、农村大项工作开展经费、村主要干部待遇及逐步消减因政策造成的债务等问题，并设立专门化解乡镇债务的基金，分年度、按比例、按急难性质、按承受能力，努力化解或冲销乡镇债务。否则，乡镇发展将永远停留在一边想办法还债，一边保运转吃饭，一边又想发展的“三难”境地。

2、改革县乡体制，规范明晰各自权力范围。在现行的行政体制框架内，目前的县乡关系是一种行政领导和附属型的关系。县级政府通过自己所掌握的权力资源，在辖区内行使其全方位的组织和管理职能，对乡镇政府拥有绝对的领导权和支配权。在这种压力型体制下，乡镇政府的行政资源受到压缩，县级政府及其所属职能部门都可以对乡镇政府发号施令。实际工作中突出体现在县级政府及其所属部门单纯为了自己的工作、业绩，任意给乡镇政府下达任务和考核指标，并以任务完成、达标的情况作为乡镇政府政绩考核的依据和标准，并由此决定乡镇政府领导干部的升迁荣辱。除此之外，还有县级部门的派出机构，对乡镇政府来说，更是看得见、管不着，各派出机构实际控制着乡镇的各种要素资源，掌握着乡镇许多领域的控制权。在当前“部门立法”的大环境下，县级各部门制定的政策往往带有很强的部门利益倾向，通过条块管理，利用其延伸在乡镇的派出机构去执行部门政策、获取部门利益。面对这类强势部门，乡镇政府只能退缩，结果大大弱化了乡镇政府对本乡镇的调控和协调能力，使得乡镇政府虽然要对本乡镇的社会经济发展全权负责，实际上却不具备综合协调的权力，难以策应全局。

3、要加强乡镇干部学习，转变观念。乡镇干部直接面对着农村的广大人民群众，国家政策法规最后都要通过他们传达到最基层。必须加快乡镇干部的知识更新，转变其固有的官僚主义观念，树立为民服务的思想，推动其工作能力的提高和工作方式的转变。否则，转变政府职能只能是一厢情愿。切实开展“三严三实”专题性教育、延续群众路线教育实践活动中取得的成果，从而达到转变干部思想观念、工作作风。

4、改革乡镇政府的问责体制，建立与之相适应的工作考核机制。乡镇政府的职能转变要求其工作重心是社会管理和公共服务。乡镇政府工作的考核和评价也应以此为核心目标，而不能把考核的目标放在是否实现上级部门利益上。要坚决取消一些不切实际、以实现上级利益为主的考核指标，减少不必要的“一票否决”事项，减少悬在乡镇政府头上的“高压线”，减少与社会管理和公共服务职能无关的达标升级和检查评比活动，切实为乡镇政府“松绑”。让乡镇政府及其工作人员在一种相对宽松的环境下谋划本地区的经济和社会发展。

总之，乡镇职能转变的最终目的是为农业增效、农民增收、农村发展提供体制性前提和保证，离开发展谈乡镇职能转变是舍本逐末。能否促进农村发展及发展程度高低应是检验和衡量乡镇职能转变成败优劣的标准，使人民群众在感受到政府工作作风转变的同时，享受到看得见、摸得着的实惠。