推进XX国家扶贫改革试验区建设的若干思考

     党的十八大后，新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作。习近平同志从战略高度全面部署扶贫开发工作，“花精力最多的是扶贫”，提出“实施精准扶贫方略”，明确“全面小康不能出现有人掉队”。三明是著名老区苏区，曾为中国革命作出特有贡献，但受历史基础、资源禀赋、区位条件等因素制约，仍存在贫困人口多、贫困地域广等诸多问题。2014年12月，三明获批第二批国家扶贫改革试验区。建设好三明国家扶贫改革试验区，大力实施精准扶贫工作，对于扎实提升三明发展薄弱短板、促进社会公平正义、比全国提前两年全面实现小康社会具有重大而深远意义。

    一、三明在创新精准扶贫工作机制中起步较早、成效较明显

    近年来，特别是省委九届九次全会以来，三明市委市政府认真贯彻落实习近平总书记新时期扶贫开发战略思想以及中央、国务院和省委省政府部署要求，立足加快老区苏区发展，咬住目标，弱鸟先飞，创新探索出了“348”精准扶贫工作机制，相继下发《关于进一步加强扶贫开发攻坚工作的八条措施》等一系列扶贫政策文件，打出一套精准扶贫“组合拳”，举全市之力推进三明国家扶贫改革试验区建设，精准扶贫工作和试验区建设取得积极成效。

    （一）创新探索实施“348”精准扶贫工作机制。三明市针对过去扶贫工作“大水漫灌”、“撒胡椒面”等问题，积极探索精准扶贫工作新机制，2014年上半年，在宁化、建宁等原中央苏区县重点开展精准识别、精准分类、精准帮扶等一系列精准扶贫试点试验工作，总结形成了“348”精准扶贫工作新机制，于2014年7月在宁化县召开全市精准扶贫现场会在全市推广实施，2014年11月全省精准扶贫工作现场会进行全省推广。“348”精准扶贫工作机制具体做法：

    一是采取“一申请、两比选、三公示”的“三步工作法”，精准识别贫困对象，统一建档立卡，2014年全市共精准识别出贫困户10.7万人，占全市农村人口的5.2%，占全省贫困人口的11.8%。

    二是按照“四因四缺分类法”（因病、因残、因学、因灾和缺技术、缺资金、缺劳力、缺动力），精准分析贫困户致贫原因，进行细化分类，在精准识别的基础上，把贫困农户分成“一般扶贫户、低保户、五保户、低保扶贫户”四类（见下表）。

按贫困户属性分类（2014年）

按照“因病、因残、因学、因灾”和“缺技术、缺资金、缺劳力、缺动力”等“四因四缺分类法”对扶贫户细化分类，明确每户贫困户具体致贫原因（见下表）。

按四因分类（2014年）

按四缺分类（2014年）

    三是综合运用“结对帮扶、创业培育、入股分红、资产盘活、基地托养、订单带动、资金互助、搬迁改造”等八种帮扶模式，有的放矢精准帮扶贫困户。比如，在入股分红方面，三明市宁化县石壁镇现代农业观光有限公司与石壁镇政府、贫困户签订贫困户土地入股收益保障协议，带动了39户贫困户102亩土地流转入股，166户贫困户年收入突破3500元。比如，在基地托养方面，宁化县鑫鑫獭兔公司通过建好标准兔舍等设施委托贫困户养殖和委托贫困户利用自家闲置场所养殖等方式，两年来共帮助170户贫困户脱贫。比如，通过创业培育，对贫困户开展“阳光工程”、“雨露计划”等技能培训，培养懂技术、会经营、能致富新型农民，提升贫困农户就业创业能力。2014年以来，三明全市共开展农业技能培训3万多人次，农村实用技术远程培训15万多人次。同时，在原有八种帮扶模式的基础上，进一步创新拓展“三加三带型”党建扶贫、经营主体带动型产业扶贫、科技特派型科技扶贫、就学保障型教育扶贫、资源合作型旅游扶贫、产销联合型电商扶贫、融资担保型金融扶贫、“三自三助型”保障扶贫等“八种新模式”，有的放矢精准帮扶贫困户。比如，在产销联合型电商扶贫方面，尤溪县探索“电商+合作社+贫困户”三位一体电商扶贫，有效解决贫困户产品销路难问题。

    （二）全力推进三明国家扶贫改革试验区建设。2014年12月，三明成功获批国家扶贫改革试验区。试验区获批后，三明市研究编制了《福建省三明国家扶贫改革试验区建设总体方案》，明确精准扶贫到户、精准扶贫到村、精准扶贫到县16项体制机制创新内容。2015年7月7日，《总体方案》获福建省政府批复，省政府出台省级财政从2015-2020年每年安排3000万元共1.8亿试验区建设专项资金等8个方面含金量较高的扶持政策。三明市认真贯彻省政府批复精神，成立试验区建设领导小组，召开试验区建设动员会议、专题工作会议、选派驻点村扶贫工作现场会等系列会议，全面启动试验区建设各项工作，整合设立每年6000万元的扶贫改革试验区建设专项资金，出台深化精准扶贫2015-2018三年行动计划、强镇帮扶贫困乡、科技特派员挂钩帮扶贫困乡、贫困空壳村村财增收行动等一系列配套政策措施，打出一套“组合拳”加快推进试验区建设。

    （三）建立健全精准扶贫工作配套保障机制。三明市探索建立一系列配套措施，保障精准扶贫工作落到实处。一是建立精准扶贫动态管理机制，在摸清贫困底数的基础上，按照“一村一策、一户一法”的做法，制定具有针对性的帮扶规划，明确扶贫项目、帮扶措施、资金来源、完成时间，然后监测贫困户的贫困状况、收入变化等情况，全面实行贫困户有进有出动态管理机制。二是建立精准扶贫联系帮扶机制，实行领导干部挂钩帮扶、单位部门驻村帮扶、党员干部结对帮扶等多种形式，帮助贫困户拓宽增收渠道，改善生活条件。如，宁化县2150多名党政干部、专业技术人员、驻村任职干部与8037户贫困户结对帮扶，成效明显。三是建立精准扶贫到村到户机制，全面实施帮扶计划到村到户、教育培训到村到户、产业扶持到村到户、搬迁改造到村到户、基础设施到村到户、社会保障到村到户等“六个到村到户”的帮扶举措，并确定了100个市精准扶贫试点示范村，探索形成了一批可持续、可复制、可推广的精准扶贫先进典型经验。四是建立精准扶贫多元投入机制，整合各类涉农项目资金，探索建立抵押担保、信用担保、小额扶贫信贷担保基金和贫困户土地承包经营权、宅基地使用权、林权“三权”抵押贷款等机制和平台，通过贴息、奖励、风险补偿等方式，带动金融和社会资金投入扶贫工作。五是建立精准扶贫组织运行机制，建立扶贫开发联席会议制度，定期召开联席会议，及时沟通情况，协调工作，强化监督，形成齐抓共管推进扶贫工作合力。六是建立精准扶贫激励约束机制，建立精准扶贫工作督查和考核办法，把贫困人口增收脱贫等内容作为各县（市、区）、各乡镇领导干部主要考核指标。

    通过以三明国家扶贫改革试验区建设为载体，实施“348”精准扶贫工作机制，摸清了贫困底数，找准了贫困户致贫原因，创新完善了“造血式扶贫”新机制，精准扶贫工作取得良好成效。2014年，全市贫困户人均收入2780元，比帮扶前增加330元，增长13.5%，其中2.3万名建档立卡贫困人口实现当年脱贫，占全市总贫困户的21.4%；全市380个建档立卡贫困村平均集体收入7.01万元，增加了3.6万元；5个省级扶贫开发重点县经济总量同比增幅9.72%，财政收入同比增幅7.72%。

    二、三明市推进精准扶贫工作仍任重道远

    三明精准扶贫和国家扶贫改革试验区建设工作虽然取得了初步成效，但受诸多因素影响，仍存在贫困面大、贫困程度深、返贫率高等问题，扶贫任务依然艰巨。

    （一）贫困范围广。至2014年底，全市贫困人口还有8.3万，占全省的11.8%，其中，贫困人口分布范围较广，梅列区贫困人口327人，三元区贫困人口269人，永安市贫困人口3169人，明溪县贫困人口6698人，清流县贫困人口6368人，宁化县贫困人口17200人，建宁县贫困人口6944人，泰宁县贫困人口6935人，将乐县贫困人口6332人，沙县贫困人口6065人，尤溪县贫困人口9987人，大田县贫困人口11849人，其中5个省级扶贫开发工作重点县贫困人口4.4万人，占53%。

    二是扶贫资金投入仍然不足。三明地处山区，经济相对沿海地区较不发达，财政压力较大，近年来三明市县两级加大扶贫资金投入力度，但由于贫困地区水、电、路等基础设施建设比较滞后，财政投入不足与基础设施建设资金需求矛盾较大。

    三是“两线合一”难度较大。目前福建省的贫困线标准为每人年均纯收入3310元，而农村低保线的标准为每人年均纯收入2300元，两者差距1010元，加上三明财力有限，目前要实现低保线与贫困线“两线合一”难度较大。

    四是扶贫工作队伍体系不够完善。三明市、县两级扶贫机构设在农业局（农办），专职从事扶贫开发工作的人员严重缺乏，与试验区繁重扶贫改革任务不匹配，队伍建设有待进一步加强。

    三、加快三明国家扶贫改革试验区建设对策建议

    加快三明国家扶贫改革试验区建设，确保2018年全面完成国家贫困线标准的精准脱贫任务，要以精准扶贫为方略，以国家扶贫改革试验区建设为抓手，以改革创新为动力，全面精准实施扶贫“九个一批”，多管齐下，多措并举，做到对贫困户扶贫措施全覆盖全帮扶全受益。

    （一）分类施策，实施“九个一批”实现精准扶贫全覆盖。针对全市8.21万贫困人口（2015年初数据），分类实施贫困户、低保户、五保户三大脱贫计划。一是采取“九个一批”方式，实施贫困户脱贫计划。对12452户、40929人一般贫困户和4829户、15213人有劳动能力的低保贫困户，按照贫困人口的具体原因（四因四缺+搬迁改造），分类实施“九个一批”扶贫方式，确保实现通过产业扶持解决3.8万人脱贫、通过转移就业解决1.5万人脱贫、通过异地搬迁解决3000人脱贫。医疗救助一批。对10945户、31027人因病致贫的贫困人口实施医疗救助。完善大病保险制度，实行医疗第三次精准补偿，解决好因病致贫返贫的问题。扶残助残一批。对5531户、14169人因残致贫的贫困人口实施扶残助残工程。完善困难残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度，对通过自主创业或从事个体经营实现就业、并以个人身份缴纳社会保险的残疾人给予社会保险补贴。教育资助一批。对1141户、3857人因学致贫的贫困人口实施教育资助。进一步完善爱心营养餐补贴，免除学杂费、书本费、住宿费等贫困家庭学生资助政策。实施乡村教育助学工程，让贫困家庭的孩子都能接受教育。灾后救助一批。对540户、1722人因灾致贫的贫困人口实施灾后救助。健全政策性农业保险体系，不断扩大政策性农业保险覆盖面，解决好农户因灾致贫的问题。技能培训一批。对2426户、8161人缺技术致贫的贫困人口实施技能培训工程。创新贫困户就业培训模式，实行贫困户“三减免三优先”创业就业培训制度，实施“一户一就业”工程，解决好农户缺技术致贫的问题。金融扶持一批。对3060户、9868人缺资金致贫的贫困户实施金融扶贫。支持建立县级扶贫信贷担保基金，鼓励创建乡村扶贫担保基金，为建档立卡贫困户提供3年以内、5万元以下的小额贷款担保服务，让贫困户贷得到、用得好、还得上、逐步富。劳动互助一批。对6566户、16694人缺劳力致贫的贫困户实施劳动力互助工程。建立劳动力互助会，由互助会根据贫困户劳动力需求统筹安排互助帮扶活动，解决好农户缺劳力致贫的问题。重树信心一批。对810户、2402人缺动力致贫的贫困户实施结对帮扶工程。由缺动力贫困户帮扶责任人牵头，帮助生产生活遭遇挫折、意志消沉的贫困户分析致贫原因，找准症结，对症下药，重树发展信心，帮助脱贫致富。易地搬迁一批。对3.48万户（其中建档立卡0.1万户）“一方水土不能养活一方人”的贫困人口以及居住在条件恶劣偏远自然村贫困农户实施异地搬迁工程，做到实施一个项目、安置一方群众、实现一方脱贫，到2020年符合搬迁条件和有意愿的贫困户实现应搬尽搬。二是采取“两保障”方式，实施低保户脱贫计划。对9997户、22855人无劳动能力的低保户通过实施最低生活保障、实行个人医保缴费保障等“两保障”低保政策兜底实现脱贫。三是采取“两供养”方式，实施五保户脱贫计划。对2892户、3146人五保户通过实施提高标准供养、自愿集中供养等“两供养”方式实现脱贫。

    （二）靶向治疗，实施“五项工程”“三大行动”重点帮扶。一是实施乡村扶贫担保基金工程。在贫困乡村成立扶贫融资担保基金，为缺资金的贫困农户提供免出资、贴利息的贷款担保，解决贫困农户担保难、贷款难的问题。二是实施家门口扶贫就业工程。支持贫困村建设农业设施、标准化厂房等，创建乡镇（村）就业扶贫车间，重点安排贫困户劳动力就业，解决贫困家庭劳动力就近就地就业问题和村财增收问题。三是实施精准扶贫试点示范工程。把省派驻点村、市派驻点村等100个村作为市级精准扶贫工作试点示范村加以推进，着力培育一批各具特色的整村推进精准扶贫工作试点，通过以点带面，点面结合方式推进精准扶贫工作。四是实施乡村教育助学工程。成立乡村教育助学基金，对因学致贫建档立卡贫困人口实施教育助学扶贫，让贫困家庭的孩子都能接受教育。五是实施就业技能培训工程。建立“三免三优先”创业就业培训制度，对贫困农户免费培训、免费食宿、免费技能鉴定，优先提供就业指导、优先推荐就业和优先提供贷款贴息补助。六是开展强镇帮扶贫困乡行动。选择20个经济发展水平较高的强镇“一对一”帮扶20个市级扶贫开发工作重点乡，在劳动力转移和扶贫开发项目等方面建立互惠互利的协作机制，协助重点乡完善基础设施建设，培育优势产业。七是开展科技特派员帮扶行动。在市直部门选派具有一定专业技能的干部，作为科技特派员派驻20个市级扶贫开发工作重点乡和2个少数民族乡，开展科技帮扶活动，提高贫困户的科学文化素质和应用新技术的水平。八是开展贫困空壳村村财增收行动。积极探索增加贫困空壳村村集体经济收入的发展模式和运行机制，着力整合、盘活、转化村级涉农资金、资产、资源，重点实施“五促三保”八项举措（即盘活现有存量促增收、整合项目资金促增收、倾斜土地政策促增收、林权权益让渡促增收、旅游深度开发促增收、基金资金支持保增收、财税返还定标保增收、目标考核激励保增收），最大限度盘活存量，做足增量，促进村级集体经济增收。

    （三）强化保障，健全完善精准扶贫工作体制机制。要在扶贫开发体制机制创新上先行先试，努力为扶贫事业提供经验。一是健全完善结对帮扶机制。完善“一户一策一干部”结对帮扶贫困户工作制度，开展党员干部、专业技术人员与贫困农户“点对点”“一对一”“多对一”等形式的结对帮扶活动。完善干部驻村帮扶机制，每个贫困村确定一个省、市、县党政机关或企事业单位挂包帮扶，由挂包单位选派一名党员干部到村任第一书记，确保380个建档立卡贫困村干部驻村全覆盖。二是积极探索社会参与扶贫机制。充分发挥市、县扶贫开发协会作用，引导社会各界参与扶贫事业，用好用足市级扶贫开发基金3000万元，用于资助贫困群众发展生产、改善生活条件。三是加大精准扶贫工作投入机制。贯彻落实“财政投入必须与精准扶贫工作力度相匹配”要求，积极向国家、省上争取配套支持资金，整合市级各类资金重点向贫困地区、贫困群众倾斜，帮助改善生产生活条件，特别是要完善社会保障兜底政策，提高低保户补助标准，缩小低保线和贫困线差距，确保2017年实现国定贫困线标准以下的贫困人口全部脱贫，确保2018年全面完成省定贫困线标准以下的贫困人口精准脱贫任务，不落下一个贫困地区、一个贫困群众。