完善三明市生态补偿机制的思考

     一、建立完善三明生态补偿机制的意义
    生态补偿机制主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。
    （一）生态与经济可持续发展的重要举措
    统筹经济建设和环境保护协调发展是实现可持续发展的必然要求，建立生态补偿机制是环境与经济一体化发展的内在要求。生态补偿机制强调用“资源价值论”的观念重新审视生态环境资源，重新评价生态环境资源在经济建设和市场交换中所体现出的生态价值，进而使经济发展与生态保护在发展过程中实现动态平衡。建立和完善生态补偿机制，有利于推动环境保护工作实现以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，能够为建设环境友好型社会提供制度和机制保障。
    （二）缓解环境压力的途径
    地处闽江上游的三明，在全省生态环境建设中具有突出的地位。然而，目前三明市的生态环境质量还不理想，生态灾害还时有发生，生态问题日趋复杂化，生态环境压力大。比如污染问题仍然较突出。由于三明市是老工业基地，工业以资源加工型为主，初级产品较多，产业层次不高，经济社会发展与资源环境承载力不足的矛盾比较突出，节能减排形势比较严峻。除此之外，农业面源污染和畜禽养殖业污染渐趋突出。
生态补偿机制提高生态资源的使用价格，促使人们在生产和生活中力争减少生态成本，改正了生态环境成本收益原有的错位扭曲关系，将区际环境变化与毗邻地区的社会发展状态对接起来。生态补偿机制还能缓解乃至解决生态保护活动中的资金短缺问题，通过融资机制和资金平台来筹集与生态保护有关的资金。最大限度地缓解社会经济发展和环境资源保护之间的矛盾，从而使经济发展与生态保护在发展过程中获得动态平衡。
    （三）建设闽江流域上游重要生态屏障的必然需求
    三明市地处闽江源头，其环境质量的好坏直接影响闽江流域生态安全，而闽江流域生态环境质量对维系全省生态平衡具有重要作用。目前闽江流域生态建设和环境保护压力仍然较大，完善基础设施、防治地质灾害等任务繁重。加快建立健全生态补偿机制，保护闽江上游生态环境，是建设闽江流域重要生态屏障的必然需求，对全省可持续发展和生态安全意义重大。
    （四）有利于深化生态意识
    生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一,它的建立要求生产者、开发者、经营者改变生态资源是公共物品无需付费的观念,要求整个社会认同生态功能的价值。作为生态受益人支付一定的费用,既是所有权人实现其经济利益的方式,也是对生态环境保护做出努力并付出代价者的合理的经济补偿。建立生态补偿机制促使人们转变观念,由原来的“污染者付费”变为“受益者付费和破坏者付费并存”。这一转变会通过经济手段使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节,强化人们环境保护的责任感,在潜移默化中将生态保护变为人们的自觉行动。同时,人们生态意识的深化也有利于为保护生态环境筹措资金,解决社会发展同环境的矛盾与对立。
    （五）缩小区域差距的需要
    建立生态补偿机制的基本目标就是把发达地区与欠发达地区、把整体时空上的“现在”和“未来”看作一个生态保持和发展的整体,并且从更长远的时间区间来看待和评估某种资源的“价值”,要求生态获益地区对为生态做出贡献的地区给予某种形式的“补偿”。在大多数情况下表现为相关发达地区对欠发达地区进行“补偿”。生态补偿机制在公平的基础上对生态利益实施了重新分配，实现了受益地区对受损地区、开发地区对保护地区的生态补偿，促进了区际平衡，缩小了区域差距。
    根据《福建省主体功能区规划》，三明地区其中的宁化、尤溪、将乐、明溪、清流、建宁、泰宁、大田等八个县属限制开发区域，沙县、三元属局部禁止开发区域。应该说三明对全省生态建设和环境改善做出了贡献，但大多数县财力弱。一方面要经济发展，一方面又要环境保护。生态补偿机制能将地区脱贫与环境改善有机结合起来，在妥善协调省内发达地区与欠发达地区的利益关系中，对加快欠发达地区发展做出贡献。
    二、三明市生态补偿机制建设存在的困难和问题
    三明市各级政府不断加大投入，生态环境有了明显改善。但受制于补偿力度有限、地方财力不足，生态环境保护仍显不足。
    （一）未建立生态补偿长效机制。现有的资源法和环境保护法缺乏对生态补偿明确规定，生态补偿机制的建立在认识领域、法律支持、政策体制、技术定量、补偿方法上均存在一定障碍，并且存在着行政色彩浓、部门和地区之间协调性差等问题。
    （二）生态补偿标准低。如生态公益林保护，尽管国家和省对森林生态效益补偿高度重视，也投入了大量资金，但亩均补偿标准仍与生态公益林实际成本差距很大。集体林权制度改革后，商品林明晰了产权，山林的价值不断提高，商品林的投资回报远远大于生态公益林，林农对生态公益林建设经营的期望不高，缺乏经营管理的积极性，影响了生态公益林的建设和经营管理，制约了生态公益林生态功能等级的提高。林改后，林农的造林积极性增加，林地的价值不断提高，现阶段商品林的平均地租每年每亩达到15-20元，而商品林收益达到40-60元/年.亩，远高于现行的生态公益林补偿标准。据测算，合理的生态公益林补偿标准为平均55元/年.亩。
    （三）补偿标准制定欠科学。多年来我省实施江河下游地区对上游地区生态效益补偿政策，补偿额度与流域治理的规划投资相比差距较大，不能满足上游环境保护的需求，特别在山区以及贫困地区，问题更为突出。如承担森林生态效益补偿资金额度主要通过城市工业用水和生活用水量计算，而由于三明先有工业后有城市的历史原因以及三钢、三化等重污染企业的税收大部分上缴省里，收入主要上缴中央、省级，且省属企业用水量有相当大的比重，由当地财政来负担其所承担的补偿额度，给承担生态保护的上游区域地方财政带来沉重的负担。
    （四）地方财政环境保护负担沉重。三明市各县（市、区）属于原中央苏区、老区县，地处闽江上游，有10个县（区）属县级基本财力保障补助县。为了保护生态环境，不但需要大量资金投入，而且可能会丧失许多发展机会、付出机会成本。根据《福建省主体功能区规划》，其中的宁化、尤溪、将乐、明溪、清流、建宁、泰宁、大田等八个县属限制开发区域，沙县、三元属局部禁止开发区域。2014年，全市地方级一般预算收入仅90.92亿元，还达不到晋江一个县级市的收入水平。12个县（市、区）中，尚有建宁、明溪、泰宁三个县地方级一般预算收入不足3亿元。随着高速公路、快速铁路等基础设施加快推进，地方财政筹集资本金增多，加上中央、省级民生政策的出台，要求配套资金项目增多，财力增长难于抵消支出的增长，财政支出压力增大。我老秘网市长期以来担负着生态公益和生态环境的保护及治理任务，经济发展与生态环保投入矛盾日益突出。
    三、进一步完善三明市生态补偿机制的思考
    三明市生态补偿机制在改善生态环境，调动相关利益方环境保护的积极性方面虽然发挥了积极的作用，但与制度设计初衷及人民群众的期待，还是存在着一定的距离。笔者通过对现有三明市生态补偿机制实践的思考，认为进一步完善三明市生态补偿机制应着力解决以下几个问题：
    （一）树立科学健康的生态理念，塑造保护为荣侵害为耻的生态道德观
    公众在人与自然的和谐发展中处于主体地位。作为公众中的每一个人同样有执行和遵守国家规定生态环境政策的责任，用自己的行为促进全社会维护生态。要重视生态价值在社会价值体系中的崇高地位，把保护作为第一要务，提高公众抗拒因利益驱使而损害生态的免疫力。要让公众真正认识到，对生态呵护和养育的价值远远大于损坏后的修补。因此，保护生态环境是政府与公民必须履行的首要环境义务。当前三明市可结合社会主义核心价值体系建设和生态城市创建，在引导人们树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念的同时，自觉把节约、绿色、低碳等生态文明理念内化于心、外化于行。通过生态文化的宣传教育，倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，提高全社会生态文明意识。从小事做起，从自我做起，以期通过全社会长期不懈的努力，真正使人们远离生态危机。
    （二）建立生态补偿组织机构，健全组织保障
    首先，要建立统一的生态补偿实施管理机构。生态补偿作为一项新的经济政策和社会发展制度，需要以政府为主导和作为实施主体，强化、健全领导和管理。但三明市至今没有明确的管理机构，没有代表政府的统一实施主体，有关生态补偿工作分散在各相关部门，缺乏统一的规划、规范、安排、协调、监督，其有效性、权威性都无法适应生态补偿客观形势发展的要求。其次，要建立生态补偿中介评估机构。其主要职能是公平评价补偿的内容、标准、范围，确定补偿责仼方、补偿重点、资金，处于补偿方与被补偿方之间的非利益相关地位。中介机构必须具备评价能力和水平，公平公正，为政府实施生态补偿提供科学依据和标准依据。中介机构应为有权威的非政府机构，但负有评价责仼、权力和推进补偿实施的仼务。第三，要建立生态补偿监督机构。其主要仼务是：一是监督中介机构的评价程序、收费标准、评价公平性和科学性。二是对生态补偿的过程和落实进行监督。三是对违反生态补偿法规、拒不执行补偿的单位作岀处罚。四是对违反生态补偿主体提岀法律诉讼。
    （三）建立政策保障机制
    要建立生态效益补偿的长效机制，必须有相关法律、政策作保障，做到公平、合理、有序，又能循序渐进、逐步完善。如制定出台鼓励地方政府建立补偿基金的政策，引导企业、社会团体等各类受益群体履行生态补偿义务，如从生活和工业用水、木材加工、征用占用林地、电厂电费、森林公园森林旅游、风景名胜区收入按照一定比例提取生态补偿金。
    （四）建立资金筹措机制
    1.加大中央、省财政转移支付力度。作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视作对人们保护生态这种公益劳动报酬的支付，是对人们保护生态行为的奖励，是对因保护生态而牺牲自身利益的补偿，对促进生态保护和建设起到了十分重要的作用。建议加大中央、省财政对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合中央、省财政相关资金集中用于被补偿地区，或通过省政府加大各级政府上下游间的横向转移支付。
    2.逐步建立生态补偿的市场化机制。按标准征收足额水资源费，促使省级集中调控部分向山区倾斜，加大对重要生态功能区的环保资金投入；积极探索生态建设与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累环境保护资金，尽快将污水处理费征收标准调整到合理水平，为城镇污水处理厂建设顺利进行和正常运营创造条件；积极探索排污权交易制度建设，在科学核算区域环境容量基础上，探索建立污染物排放总量控制和排污权交易有偿使用制度，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。
    （五）建立合理的补偿标准体系
    一是提高补偿标准。由于三明先有工业后有城市的历史原因以及三钢、三化等重污染企业的税收大部分上缴省里，却由财政困难的三明市治理污染，极大制约三明的发展。建议提高闽江流域生态补偿资金补偿标准，生态补偿资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。
    二是把握合理的动态变化。从长期来看，生态环境保护的投入成本随着社会经济整体水平的提高而提高，生态效益补偿的标准应该是动态的，也应随着社会经济发展水平的提高而相应地提高。
    （六）探索并建立“造血型”生态补偿机制
    建立“造血型”的生态补偿机制是对现有生态补偿机制的完善和补充。建立“造血型”生态补偿机制的关键是为提供生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。因此，应制定相应的政策法规和保障措施，允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展，调整经济产业结构，促进经济发展，并以发展所取得的利税返回，支持这些地区的生态保护和建设工作。还可以通过技术援助等方式，提高当地居民的谋生手段，达到改善生活的目的。这将有利于调动生态保护重点地区发展经济的积极性，增加财政收入，形成生态保护和建设投入自我积累、自我发展的“造血”机制。●蔡丽丽