《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对扶贫开发作出了最新的战略部署。总的体会，概要说就是“12345”：一个鲜明主题、二个基本判断、三大目标要求、四大主要任务、五大政策措施。
一、一个鲜明主题
《建议》提出：“坚决打赢脱贫攻坚战。”本月23日，中央政治局又审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。脱贫攻坚，这是五中全会论扶贫的鲜明主题。
（一）意义重大。“扶贫”攻坚早在1994年就提出了，“脱贫”攻坚则是一个新提法。从“扶贫”到“脱贫”，一字之差，意义重大。它释放了我们党向贫困发起总攻的强大信号，彰显了如期实现“脱贫摘帽”新目标要求的强烈意志，表达了同绝对贫困进行最后决战志在必胜的铁定决心，更体现了对贫困地区、贫困居民成果共享、同步小康的空前重视和深切关怀。
（二）目的导向。脱贫攻坚是目的导向，与精准脱贫更与全面建成小康社会不让一个地区、一个民族、一个居民掉队紧密联系；扶贫攻坚是手段导向，与精准扶贫紧密联系，精准扶贫未必一定能够精准脱贫，而精准脱贫则一定要精准扶贫。扶贫，再怎么扶，它可能还是贫；脱贫，可是要摘帽的，而且一旦摘了，就不能让它重新戴上去。
（三）内在规定。脱贫攻坚，既是扶贫理念的重大创新，更是扶贫实践的客观需要；既是对扶贫开发的更新更高要求，又是全面建成小康社会的内在规定。全面小康，重在小康，难在全面。小康讲的是发展水平，全面讲的是发展平衡性、协调性、可持续性。
（四）充分条件。脱贫攻坚，虽然任务艰巨，但是条件充分，既有我们党是执政党的政治优势和中国特色社会主义的制度优势，又有强大综合国力为基础前提，也有诸多过硬政策举措作保障，更有广大贫困地区、贫困居民的殷切期盼。
二、两个基本判断
《建议》指出：“贫困人口大幅减少”和“消除贫困任务艰巨”。这两个外延丰厚的基本判断，既充分肯定了扶贫开发取得的巨大成就，又清醒认识到了面对的突出问题。
（一）“贫困人口大幅减少”。
改革开放30多年来，我国走出了一条中国特色减贫道路。在党中央、国务院的坚强领导下，我们实施“八七扶贫攻坚计划”，先后实施两个十年的《农村扶贫开发纲要》，扶贫开发工作不断深入，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。“十二五”时期特别是党的十八大以来，新一届党中央把扶贫开发工作摆在更加突出的位置，实施精准扶贫，开创了扶贫开发事业新局面。
1．贫困人口大幅减少。 2010年底，按2300元扶贫标准计算，全国农村贫困居民为16567万人，2014底为7017万人；2014年比2011年，贫困居民减少5221万人，年均减少1740万人；贫困发生率为7.20%，比2011年下降5.50个百分点，年均下降1.80个百分点。2015年初以来，各地减贫工作力度明显加大，有望完成年初国务院《政府工作报告》提出农村贫困人口再减少1000万人以上的任务。
2．农民增收步伐加快。2014年贫困地区农村居民人均纯收入6610元，为全国同口径的65.30%，比2011年提高了8.20个百分点，实现了连续三年增幅高于全国。据有关资料显示，2015年前三季度，贫困地区农民人均纯收入增幅继续高于全国平均水平。
3．经济发展上行向好。据有关资料显示，2011—2014年，贵州、云南、四川、湖南、广西、河南等六个贫困居民最多的省（区）生产总值合计，分别增长62.80%、55.70%、54.50%、51.40%、49.40%、46.20%，明显高于全国36.30%的国内生产总值增幅。
4．基础设施不断完善。2011—2014年，国家集中连片特困地区新建农村公路124.12万千米，贫困地区累计解决7852万农村居民的饮水安全问题、354万无电居民的用电问题，完成1565.40万农村贫困户的危房改造。2014年底，93.50%的乡镇和70.80%的建制村实现了交通通畅，100%的建制村和90%以上的自然村通上了电话。
5．公共服务明显提升。农村义务教育学生营养改善计划、中等职业教育学生免学费政策，在集中连片特困地区全覆盖；重点高校面向贫困地区定向招生人数，从2012年的1万人增加到2014年的5万人。贫困地区新农合参保率达98%以上，农村最低生活保障和基本养老保险全覆盖。生态环境恶化趋势得到遏制。
6．机制创新取得突破。中办、国办出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出了精准扶贫的工作思路，基本摸清了全国贫困村、贫困户底数。探索建立了贫困县考核和约束、精准扶贫工作、干部驻村帮机制，完善投入机制，健全社会扶贫组织动员机制。中央财政2015年安排专项扶贫资金460.90亿元，同比增长8.01%；各地省级财政扶贫投入预算也从2014年的236.28亿元增加到2015年的284.12亿元，增长20.25%。
7．对世减贫贡献巨大。改革开放以来，我国累计已有7亿多人摆脱了贫困，成为“中国奇迹”最为精彩的篇章。联合国2015年《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例，从1990年的60%以上，2002年下降到30%以下，率先实现比例减半，2014年下降到4.20%。中国对全球减贫的贡献率超过70%。
（二）“消除贫困任务艰巨”。
《建议》指出：“消除贫困任务艰巨”，进而强调“贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。”也就是说，扶贫开发是全面建成小康社会最“突出短板”。
1．贫困规模大，贫困程度较深。目前，全国有14个集中连片特困地区，单一片区县240个，国家扶贫开发工作重点县592个，贫困村12.80万个、贫困户2948.50万个、贫困居民7017万人。贫困居民超过500万人的有6个省（区），其中贵州达623万人；贫困发生率超过15%的有5个省（区）,其中西藏高达23.70%，全国重点县和片区县的贫困发生率平均达22.10%。从大凉山区“１年最多吃３顿肉”的极贫角落，到石漠化地区“跑水、跑土、跑肥”的贫瘠土地，再到大山深处孩子“输在人生起跑线上”的现实无奈，无不迫切告诉我们，现有贫困居民贫困程度都较深。
2．内生动力弱，返贫风险增加。集中连片特困地区贫困问题集中，贫困居民受教育程度低、健康水平低的“两低”现象比较普遍；建档立卡贫困村内生发展动力严重不足，自我发展能力弱，其中70.80%的还没有集体经济；并且还有一些比之更贫困的村尚没有进入，他们的内生动力更为不足、自我发展能力更为贫弱。目前剩下的贫困居民致贫因素较多且交织叠加，因病致贫、因学致贫突出，缺资金、缺技术普遍，因灾返贫、因市场风险返贫常见。以四川为例：在贫困居民中，因病致贫的53.90%、缺资金的46.60%、缺技术的31.80%、缺劳力的23.20%。
3．区域性凸显，发展基础脆弱。现有贫困居民主要分布全国14个集中连片特困地区，自然条件差，基础设施薄弱，基本公共服务水平低，贫困的区域性、整体性特征明显。在12.80万个建档立卡村中，有7.70万个行政村不通客运班车；83.50万个自然村中，有33万个不通水泥（沥青）路。贫困地区农田有效灌溉面积比全国平均水平低近20个百分点。生存条件差，建档立卡户中，需要搬迁的人口近千万；饮水困难的652万户、饮水不安全的580万户。贫困地区公共服务水平偏低，市场主体发育不足、市场体系建设滞后，产业发展处于价值链低端。
4．边际成本高，脱贫难度艰巨。贫困居民生产生活条件普遍落后，一些贫困家庭一穷二白，缺乏劳动力、劳动工具和安全住房、干净水等基本生产生活条件；一些贫困居民居住在深山区、石山区、高寒山区、沙化区和荒漠化区，扶贫一时难以见效；一些贫困居民非残即病，劳动能力弱。2011—2014年，我国减贫幅度分别为26.13%、19.11%、16.67%、14.94%，呈逐年下降趋势。到2020年，7017多贫困居民要全部脱贫，贫困县要全部摘帽，时间十分紧迫。6年时间，平均每年需要减少1200万人。扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，到了决战决胜的关键时刻。
5．工作有差异，力度亟待加大。一些地方存在扶贫认识不到位、措施不得力的突出矛盾，一些中西部贫困地方还没有把脱贫攻坚作为主要任务，一些部门、单位和东部地方还没有把扶贫济困摆在应有位置。一些地方特别是一些干部“思想贫困”“作风贫困”“方法贫困”，以及“理念功利化”“指导军事化”“管理工厂化”的苗头渐现，阻碍精准扶贫落实。扶贫政策针对性不强，特惠支持不足，已有政策落实不到位，扶贫投入总量仍然不足且有相当的“供需错位”，渠道比较分散、效率总体不高；金融支持有待加强。行业支持缺少特惠，工作责任落得不实，社会动员支持体系薄弱。
三、三大目标要求
《建议》提出了到2020年全面建成小康社会新的目标要求，其中在扶贫领域的目标要求为：“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”
（一）贫困人口全部脱贫。1984年农村居民199.60元贫困线确定后，再根据农村物价指数变化计算出以后各年的贫困标准。我国的贫困标准经历了“1—2—1”的三个阶段，即在2000年前，贫困标准仅一个，也称为绝对贫困标准。2001年，明确把贫困分为绝对贫困和低收入（相对）贫困，因而贫困标准一分为二，即除了绝对贫困标准外，还有低收入贫困标准。2008年，中共中央提出“对农村低收入人口全面实施扶贫政策”，由此上述两类贫困及贫困标准合二为一。目前使用的贫困标准是2011年制定的，即2010年人均纯收入2300元。习近平总书记在作《建议》说明时说，“综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。据测算，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。”
（二）贫困县全部摘帽。我国的贫困标准除了人口贫困标准外，还有一个区域贫困标准，即：国家重点扶持的贫困县（国定贫困县）标准。从严格意义上说，贫困县标准是一个工作标准。确定贫困县，是我国扶贫开发区域瞄准的重要手段之一。1986年，我国第一次确定了331个国家重点扶持贫困县（后改称国家扶贫开发工作重点县），此后分别在1994年、2001年、2011年进行过三次调整，目前全国共有592个国家扶贫重点县，全部分布在中西部地区。另外，新10年我国还有片区县的扶贫标准，以此确定了340片区县。到2020年所有贫困县全部摘帽，除了是对扶贫开发成效的考验，也向贫困县党政领导干部发出一个明确信号：即不要贪恋附着在“贫困帽子”上的各种政策红利，而要把精力真正放到带领贫困群众脱贫致富上，扶真贫、真扶贫。
（三）解决区域性整体贫困。所谓“区域性整体贫困”，一般就是指连片特困地区的贫困。连片特困地区，是伴随扶贫开发的产生而产生的。1986年，即扶贫开发之元年，国家把贫困地区分为14个片区。1988年，在14个片区基础上增划和调整，把全国贫困地区划分为沂蒙山区、太行山区等18片。新10年，将集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场，是党中央、国务院作出的重大战略举措。2011年，在全国共划分出秦巴山区等11个连片特困地区，加上已经实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地（州），作为扶贫攻坚的主战场，共14个片区680个县，其中国家扶贫开发工作重点县有440个。这14个片区贫困问题的最大特点就是区域性、整体性，所以，必须采取特殊手段才能解决。
四、四大主要任务
《建议》在提出脱贫攻坚“三大目标要求”的同时，提出了四大主要任务。
（一）“实施精准扶贫、精准脱贫”。精准扶贫是我国“十三五”的国家战略。我国区域发展很不平衡，贫困人口分布在20多个省（区、市），扶贫脱贫必须因人因地施策。《建议》明确提出，实施“五个一批”，即是到2020年，通过产业扶持解决3000万人脱贫；通过转移就业，解决1000万人脱贫；通过易地搬迁，解决1000万人脱贫，总计5000万人左右。还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困居民口，通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。
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