党内法规和行政法规使用名称辨析

2002年1月，由国务院颁布施行的《行政法规制定程序条例》，规范行政法规制定程序。2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》发布，规范了党内法规制定工作。在两个条例执行过程中，不少从事法规和规范性文件工作的同志对法规名称使用有一些困惑，这里笔者谈些个人学习体会，供大家参考。

党内法规和行政法规使用名称不尽相同

《中国共产党党内法规制定条例》规定：党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。《行政法规制定程序条例》规定：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等。由此可见，对党内法规的名称已作出十分明确的规定，而对行政法规的名称规定有点模糊。但在工作实践中，行政法规也使用了规则、细则这两个名称，比如《国务院工作规则》《国家体育总局工作规则》，还有一些法律和条例的实施细则等。

通过以上梳理可见，党内法规的名称比行政法规多出两个，即党章、准则。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。条例、规则、规定、办法、细则属于党内法规和行政法规共用名称，党政机关使用的方法也没有原则性区别，条例对某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，规则、规定、办法、细则对某一方面重要工作或者事项作出具体规定。

党内法规和行政法规名称使用主体不同

按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，是党内法规制定的主体。因此，制定党内法规必须有与之相符合的权限，党内法规名称的使用也与制定主体的权限相一致。党内法规名称中，党章、准则、条例只能由中共中央制定党内法规时使用，中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委则只能使用规则、规定、办法、细则这几个名称。

《中华人民共和国宪法》第八十九条第一款规定，国务院可“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”即明确行政法规制定主体为国务院。《行政法规制定程序条理》规定，国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。

准确把握法规名称使用时的几种情况

一是现存的一些法规有的没有使用法规名称。有关党内法规和行政法规制定的两个条例颁布前，除了上述七类法规名称外，制定机关还使用过决议、决定、意见、通知等作为法规的名称，这些虽然使用的是规范性文件的名称，但实际上是法规。两个条例颁布后，经过法规清理，有些法规中有效部分仍然可以继续适用。

二是法规名称不能作为公文种类使用。法规规章要施行，必须以一定形式来发布，发布形式主要是文件。党政机关制发文件，必须执行《党政机关公文处理工作条例》，严格使用该条例规定的文种。因此，不论什么名称的法规规章都需要一个公文文种配合来印发，党内法规一般以通知形式发布，行政法规规章一般以命令（令）形式发布。

三是规范性文件也可以使用有些法规名称。对于有法规制定权限的主体，制定法规时必须使用法规名称，用条款形式表述。对于没有法规制定权限的主体，制定规范性文件时也可以像使用规划、计划、方案、要点、总结等名称一样，使用规则、规定、办法、细则这四类名称，同时搭载法定公文文种制发，但不能视为法规。比如，《国务院工作规则》颁布后，一些省级和省辖市人民政府也制发了工作规则，但没有法规制定权限的省辖市制定的只能作为规范性文件。鉴于此，为了避免混乱，要慎用法规名称。

（文章摘自《秘书工作》杂志2014年第10期。作者：张敬华）