关于破解纪检派驻机构“不想、不会、不敢”监督的思考

“不想监督、不会监督、不敢监督”的情况。本文结合市城管委纪委及委属纪检监察组织聚焦主责主业，深化“三转”的工作实践，就如何让派驻监督更好发挥作用进行了深入的研究和思考。      一、当前派驻机构监督执纪存在的问题表现及原因分析 （一）不想监督的表现和原因 1、担当精神不足，当一天和尚撞一天钟。虽然派驻机构实行了统一管理，但实际上统一管理主要停留在业务工作指导方面，在人事管理上派驻机构干部与上级纪委监察局机关干部相比，还没有充分实现“流的动、转的开、出的去”。因而有的派驻机构干部存在着“天花板”心理，认为派驻机构交流难、提拔慢，自己政治上没有了奔头，于是行动上就降低了标准，工作上就容易放任自流。有的临近退休年龄，认为自己就要“船到码头车到站”了，希望日子“舒服些”，因而由业务口转岗到纪检口，只想平平稳稳“到站下车”，于是进取精神弱化，精神懈怠滋生。有的抱怨纪委是“清水衙门”，付出多、回报少，工作不可不认真，又不可太认真，最后成了“西瓜皮滑到哪里算哪里”，工作得过且过。 2、受制考核机制，利益瓜葛削弱监督。现有单位年度综合考核机制，考核评比成果直接与干部职工的奖金待遇挂钩，出现不廉洁问题则“一票否决”，影响包括派驻机构干部在内的整个单位干部职工的奖金待遇。无论是驻在单位的干部职工，还是派驻机构的干部心理上一方面痛恨“害群之马”，另一方面害怕自己的利益受损，对于违纪违法行为又不愿严格监督。 3、思想患得患失，监督睁只眼闭只眼。目前派驻机构领导和管理体制存在矛盾，派驻机构干部的工资福利、办公条件、后勤保障、晋升提拔、行政经费等由驻在单位管理承担，大多数派驻机构干部系本单位土生土长，不得不考虑自身的生存环境和发展空间，难免出现怕得罪人的畏难情绪和人情观念，客观上造成了工作左右制肘的尴尬局面，致使在具体的执纪过程中，只要违纪不是“太出格”，不违法，都会“差不多算了”。 4、维护班子团结，同级监督失之于软。双重领导体制下，派驻机构负责人同时兼任驻在单位的党委（组）成员，实施的是同体监督，纪检组长（纪委书记）受驻在单位党委书记领导，监督者受被监督者的领导这种体制设计，客观上存在矛盾。实际工作中，派驻机构受党委的领导和制约，远大于上级纪委的领导和制约。派驻机构体制上仍是党委的内设机构，党委往往对同级派驻机构享有支配权，派驻机构对同级党委存在很强的依附性。一些基层纪检监察组织负责人不得不看党政一把手的“脸色”行事。在对下一级领导班子和领导干部的监督上，虽然能够得到驻在单位的通力支持，但不能对全局产生根本性的制约。从某种意义上讲，派驻机构能否独立开展工作，正确履职，工作成效如何，很大程度上取决于同级党委，特别是驻在单位一把手的支持力度。同时，评价一个领导班子以及领导干部的传统观念中，班子是否团结一致，领导干部能否团结周围的同志是一项重要的考量，对同级班子成员的监督总是让人不太舒服的事情。因此，派驻机构对同级领导班子及其成员的监督难免乏力。 5、“三转”不够到位，棘手事导致消极监督。绝大多数派驻机构的干部还是驻在机构的编制，再加上回上级纪委汇报交流的机会不多，享受“家”的温暖比较少，行为定势和思维惯性根深蒂固，对自身是上级纪委派驻监督的意识不是很强，缺少认同感和归属感，遇到问题向驻在单位领导请示汇报多，主动向上级纪委请示报告不够。同时驻在单位党政各级领导和干部对派驻机构履行监督职责的思想认识没有转变过来，主体责任落实还不够到位，依旧给派驻机构进行职能分工，组织各类业务检查时指派派驻机构人员参加，或是上级纪委下发的文件和牵头或参与的工作，无论是主体责任范围还是监督责任范围，一股脑都交给派驻机构负责。对工作中一些棘手的或推不动的工作也以监督的名义，推给派驻机构，发挥派驻机构的“开山斧”和“冲锋队”的作用。派驻机构对驻在部门党委安排的工作任务也难以推脱，即使按照“三转”工作要求，将一些业务工作交还给主责部门，但个别主责部门存在不接招的情况。这些都严重影响了派驻机构履行监督职责的精力和工作积极性。此外，由于派驻机构，特别是基层纪检监察组织干部在选拔任用“出口”中的困难，有的干部存在着“有为才有位”的思想，对自己分管的业务工作不愿放、舍不得放，或是“明放暗不放”，想着通过抓中心工作干出成绩，想着今后转岗提拔，自然不想监督太严形成工作机制对今后自己开展业务工作造成不便。 （二）不会监督的表现和原因 1、政绩观念有偏差，执纪能力锤炼不足。长期以来，基层纪委和派驻机构过多地注重不廉洁案件的查处，对党员干部违反党纪党规的问题执纪问责不多，对干部职工党规党纪的思想教育也不太重视，自身对党规党纪的学习也不多，甚至少数基层纪检监察组织干部认为本单位“没有滋生不廉洁的土壤，没有产生‘四风’的空间”，眼中看见的都只是不廉洁案件的线索，执纪监督局限于处理少数有严重问题的干部，存在着只见“树木”、不见“森林”的情况。由于长期缺乏党纪党规的审查实践锻炼，现行部分党纪党规又存在着尺子定性量纪难、执行难的问题，派驻机构和基层纪检监察组织干部执纪监督的“利剑”难免“生锈”、“迟钝”。 2、习惯沿用老办法，创新意识有所欠缺。面对把纪律挺在前面的工作新要求，有的基层纪检干部缺少新的工作思路和强有力的工作抓手，思维观念和业务素质还跟不上形势发展。观念上比较保守，在案件线索的来源上习惯于守株待兔，坐等上级移交和群众举报，很少深入到掌管人、财、物的部门和其他廉政风险比较大的单位开展调查研究。在查找违纪线索上，不够敏感，停留在就事论事的阶段，不太会抽丝剥茧，通过管理混乱的现象，看到违纪违法实质。特别是面对查纠“四风”新变种和新手法方面，如何及时发现还没有有效的办法，工作中还是习惯于传统的明察暗访等手段。 3、专业背景有欠缺，机构编制不够合理。纪检监察工作是一项原则性、政策性和专业性很强的工作，派驻机构职能的特殊性决定了对派驻机构的管理不能等同于其他一般的党政部门，管理模式上必须要走专业化的道路。干部配置应更多注重吸收具有组织、财会、法律、审计、工程等专业背景的人员。目前，派驻机构和基层纪检监察组织内部管理上与一般党政部门没有多大区别，很多干部都是从其他业务部门或党务部门转岗到纪检监察组织的，属于“半路出家”，真正具有与纪检业务相关专业的人员较少，工作中对信访初核、线索处置、调查取证等环节不熟悉，面对案件审理、定性等也力不从心。特别是当前违纪违法行为越发隐蔽、越发高智能，对纪律审查工作的专业性和技术性要求更高，专业背景欠缺导致的业务能力短板日渐凸显。以市城管委纪委为例，市城管委有15个委属单位，全系统1200多名干部职工，纪委（含纪委书记）编制人数为3人，另从下属单位借调2名同志协助工作，5名同志中尚无学法律、财会专业的。多年来在初核线索、查办案件和巡访工作中，通常需要借调委财务审计处、组织人事处或其他业务处室、单位的干部予以配合。由于这些借调人员本身也担负了本处室工作，精力上有时难以集中，办案保密性、工作时效性上难免受影响。委属纪检监察组织也存在着人员难专职、时间难专用、任务难专一、监督难落实的问题。委属单位中仅有市政工程管理处和市城管支队内设纪委，其他单位为党政办或业务工作人员兼顾纪检工作。受机构编制的限制，委纪委及委属单位纪检监察组织人员力量先天不足，后期又难以通过公务员或事业单位招考调整。 4、新老交接有断层，业务培训亟需改进。纪检业务的专业性使得从一名纪检业务“门外汉”成长为纪检业务的“行家里手”需要较长的培养周期。目前，市城管委派驻机构专职纪检人员和基层纪检监察组织兼职干部绝大多数为“半路出家”，而且不少都是近年来新调整到位的，存在着“上岗前没有培训，上岗后没空培训”的现象，对纪检业务不太熟悉。同时由于职数编制的原因，派驻机构和基层纪检监察组织干部提拔的出路又主要在于其他业务口，所以派驻机构和基层纪检监察组织中的一些年轻干部刚成为业务能手，又被提拔交流出去。这些均不利于派驻机构和基层纪检监察组织整体业务素质能力提升。由于派驻机构和基层纪检监察组织人员较少，业务工作各有分工，存在着“不用我用谁”的尴尬处境，缺乏有效的激励机制，个别干部更不愿意主动学习，提升综合素质。一些50后、60后年纪较大的纪检干部不能熟练运用电脑，工作中常常拿着手写的材料求助同事帮助电脑录入、打印，降低了工作效率，甚至还会造成一些案情泄露。有的基层干部认为“学的多，就肯定干得多”，在干多干少一个样的考评机制下，学习的动力不足。此外，现行的教育培训难以覆盖到所有的纪检监察干部，尤其是一般的纪检监察干部培训机会不多，造成亟需通过培训提高业务素质的一线年轻干部只能在工作中“摸着石头过河”。教育培训的模式也较为传统和单一，主要还是训前发放学习材料，“你讲我听，你教我学”的教学方式，对博客、微信、微博新媒体等技术手段运用不够。在培训内容上，也多是综合类培训，与监督业务息息相关的金融、财会、法律、工程等方面知识培训不够。不仅如此，派驻机构和基层纪检组织人员有限，要对接上级纪委多个职能厅室，经常忙着应对检查考核、调研考察、统计上报数据等工作，任务重，压力大，有时候由于人手紧缺不得不放弃培训机会。 （三）不敢监督的表现和原因 1、怕查出问题得罪人，今后工作难开展。纪检监察工作虽然是一个需要“黑脸得罪人”的工作，但有的干部认为如果在驻在单位干部职工中“树敌过多”，得不到广泛认同，久而久之派驻机构及纪检干部难免被“边缘化”，日常的监督执纪也会受到消极抵触，反而不利于今后工作开展。 2、怕严格监督伤和气，个人进步难实现。“监督上级怕打击报复、监督同级妨碍团结、监督下级伤了和气”的思维在一些基层纪检干部中不同程度存在。并且多数纪检监察干部是从其他业务口转岗而来，今后选拔任用也要转岗到其他部门，所以难免人情困扰，为避免今后在选拔任用中丢“选票”，得罪人的事情还是少做为妙。即使到达“天花板”的干部碍于同级甚至上级的人情压力，在具体监督过程中也不愿动真碰硬。 3、怕管的过死阻发展，中心工作难推进。一些基层纪检干部思想上对从严治党与中心工作之间的辩证关系还没有理清，认为监督严了，限制多了，反而会成为干部职工完成中心任务的“绊脚石”，影响干部职工的积极性，造成“为官不为”，阻碍中心工作的发展，从而对一些可查可不查的违纪问题不了了之。有的基层单位主要领导甚至怕查处违纪案件给单位抹黑，以致年终考核时影响自己的政绩和干部职工的收入待遇，或者出于其他的利益考虑，工作中有意淡化基层纪检监察组织的参与权、知情权、查处权，有意弱化基层纪检组织的监督职能。 4、怕业务素质不过硬，查处问题难服人。驻在单位领导班子成员分工不同，各管一块，对彼此的工作日常交流比较少。客观上，造成派驻机构纪委书记（纪检组长）以及其他纪检干部难以及时准确了解班子成员及职能处室的工作情况等有效信息，“再监督”难以发力。特别是在一些专业技术性较强的领域，派驻机构干部专业素质有限，监督实效不可避免的存在“打折”的现象。有的纪检干部自身要求不严格，“手电筒只照别人不照自己”，存在“灯下黑”的情况，执纪者违纪难以服众。有的纪检干部不注重学习，业务素质不过硬，在执纪问责中因为怕闹出笑话而不自信，造成不敢监督。 二、推动派驻机构强化监督执纪问责的建议和思路 （一）加强顶层设计，强化统一管理，建立健全具有一定独立程度的双重领导体制 1、明确派驻机构外部监督地位，保持监督相对独立性。《党章》、《党内监督条例》、《行政监察法》虽然对派驻监督工作提出了要求，但是没有明确派驻机构的外部监督地位。因此，要依法治国、依规治党的今天，破解派驻机构“不想、不会、不敢监督”，首先要解决法律法规层面上的派驻机构外部监督地位的确立问题。在双重领导的体制下，更加明确派驻机构是在上级纪委、监察局的统一领导下对驻在单位领导班子和领导干部进行监督、对驻在单位党风廉政建设和反不廉洁工作进行指导、维护党纪国法权威性和严肃性的工作职能，更加明确派驻机构相对于驻在单位的外部监督性质。根据外部监督的基本理念逐步调整监督体制机制，使派驻机构更加集中于执行上级纪委、监察局部署的工作任务，更加明确派驻机构相对于驻在单位的超脱性，使派驻机构接受派驻主体领导、对派驻主体负责的制度设计目标得以实现。同时要完善制度和机制的配套衔接，突出“派驻”属性，进一步明确派驻机构和驻在单位监督与被监督的关系，保障和落实派驻机构参加重要会议、询问谈话、查阅文件和财务账目等对日常业务工作的监督权和知情权，确保及时掌握驻在单位的工作情况，避免派驻机构被边缘化。 2、改进和完善统一管理体制，理顺和厘清派驻机构工作关系。建议按照垂直管理的工作模式，改进目前的派驻机构

纪检监察工作虽然是一个需要“黑脸得罪人”的工作，但有的干部认为如果在驻在单位干部职工中“树敌过多”，得不到广泛认同，久而久之派驻机构及纪检干部难免被“边缘化”，日常的监督执纪也会受到消极抵触，反而不利于今后工作开展。

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在双重领导的体制下，更加明确派驻机构是在上级纪委、监察局的统一领导下对驻在单位领导班子和领导干部进行监督、对驻在单位党风廉政建设和反不廉洁工作进行指导、维护党纪国法权威性和严肃性的工作职能，更加明确派驻机构相对于驻在单位的外部监督性质。根据外部监督的基本理念逐步调整监督体制机制，使派驻机构更加集中于执行上级纪委、监察局部署的工作任务，更加明确派驻机构相对于驻在单位的超脱性，使派驻机构接受派驻主体领导、对派驻主体负责的制度设计目标得以实现。同时要完善制度和机制的配套衔接，突出“派驻”属性，进一步明确派驻机构和驻在单位监督与被监督的关系，保障和落实派驻机构参加重要会议、询问谈话、查阅文件和财务账目等对日常业务工作的监督权和知情权，确保及时掌握驻在单位的工作情况，避免派驻机构被边缘化。

（一）加强顶层设计，强化统一管理，建立健全具有一定独立程度的双重领导体制