《关于深化国有企业改革的指导意见》解读

　　2015年8月24日，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《意见》）印发，分八个方面30条提出了深化国有企业改革的指导意见。意见呈现诸多鲜明特点，同时也有一些关键问题尚待进一步完善和细化。
　　特点一：这是一个全面系统的改革意见。《意见》涉及国有企业的改革方向、考核侧重点、各级管理人员的进出和薪酬分配、资本和资产管理等微观领域，同时也包括国有资产管理体制改革，发展混合所有制经济，强化外部监管防止国有资产流失，加强和改进党对国有企业的领导，完善国企改革的环境条件等宏观领域，涉及国有企业改革的方方面面，是新一轮国企改革的纲领性文件。
　　特点二：改革意见坚持问题导向。《意见》鲜明提出当前国有企业存在的国企效率低、国资流失、党领导作用弱化等亟待解决的矛盾和问题，整个改革意见就是针对这些突出问题，从多个方面提出的系统解决办法，如针对国有企业效率低，意见提出建立现代企业制度、完善法人治理结构、改革企业管理人员选任制度和薪资分配制度、建立优胜劣汰市场化退出机制等办法。又如在要求健全公司法人治理结构时，明确提出要解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题。
　　特点三：改革意见始终坚持辩证思维。最明显的表现就是《意见》多次提到市场、政府和党的领导的统一，各种所有制取长补短。如，《意见》指出国企改革原则既要坚持社会主义市场经济改革方向，又要加强党的领导。国有企业用人要坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。薪酬分配要形成既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合一般企业规律又体现国有企业特点的分配机制。混改要实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。辩证表述的背后是追求市场和政府、国有和非国有等主体的和谐统一、优势互补。
　　特点四：意见注意突出市场机制作用。不仅在总体要求中强调要坚持社会主义市场经济改革方向，改革目标也要形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，经营不善的企业也要按照市场化机制退出。不但竞争行业要加强市场机制作用，在关系国家安全、自然垄断甚至公益性行业国企改革的过程中，也要求在公共资源和公共服务配置的部分环节引入市场机制。不仅在企业内部要求引入各种所有制资本优势互补，企业决策实行“一人一票”，企业的选人用人和薪酬分配也要相应引入市场化原则。
　　特点五：改革意见始终强调于法有据。不仅国企改革的指导思想、基本原则和主要目标中都明确提到“依法”、“合法”、“法律法规”和“法定”等。而且，在各项具体改革举措中，强调国有企业要依法自主经营，优胜劣汰，董事会依法行使重大决策、选人用人和薪酬分配等权力，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等以市场公允价格处置企业资产；也要求国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管的责任清单和权力清单，企业内外部监督也要依法依规，要明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位；还专门要求加强相关法律法规的立改废释工作，为国企改革创造环境条件。
　　《意见》的特点固然鲜明，同时也有一些问题尚需进一步细化。国有企业改革关键是解决好四个问题：提高国有企业经营效率，确保国有资产保值增值，加强党的领导使国企更好服务党和国家事业发展，保证国企与非国企公平竞争。应该说，改革意见基本涵盖了前三个问题，但部分表述有待细化，可操作性有待增强，而且国企和非国有企业公平竞争涉及有限。具体问题如下。
　　待解问题一：国有企业党组织的政治核心作用如何界定。《意见》多次提及这个问题，也是这轮国企改革的一大特点。但是，《意见》并没有明确界定什么是政治核心，在企业经营管理中如何具体实现政治核心作用。比如，要求企业成为真正独立经营的市场主体，同时要求党组织书记和董事长由一人兼任；选人用人既要求企业依法选择，也要求上级党组织和国有资产管理机构加强国有企业领导人员管理。那么，什么样的问题由企业自行决定，什么问题须党组织批准？如果董事会和党组织的意见不一致如何处理？党组织是纵向一体化管理，市场经营情况瞬息万变，报批程序的时滞怎么处理才能不影响或少影响企业经营？党组织的政治核心更多从社会大局出发，管大方向，与企业经营更多注重经济利益不同，经营过程中国资保值增值的责任谁来承担？类似这些问题都需要进一步细化明确。
　　待解问题二：国企参股企业的考核标准待明确。《意见》要求，主业是充分竞争行业的国有企业，要实行公司制股份制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。对这类企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。国有企业绝对控股和相对控股的情况，政府和出资人易于对其进行考核，可是国资参股的企业本质上已经非常市场化，按照“一人一票”制企业自己决定生产经营决策，市场根据其经营绩效决定其竞争能力和市场地位。政府考核既不合理，也难以设计出客观的考核标准，即使有标准，也远不及市场标准来得及时准确。
　　待解问题三：公益性国有独资公司考核如何设定标准。《意见》要求，采取国有独资形式的公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。问题在于，这种公益性国有独资企业，往往是垄断经营的，缺少竞争压力和对比标准，产品服务质量如何确定客观评价标准，企业运营效率和保障能力如何界定，都还不够清晰。类似问题在自然垄断行业国企身上同样存在，如果缺乏科学评价标准，很可能考核会流于形式，延续国有企业固有的效率不高、约束不硬等问题。
　　待解问题四：国企如何保证与非国有企业公平竞争。《意见》重申两个“毫不动摇”，要推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。这就要求国有资本（企业）与非国有资本（企业）能够公平竞争。这个问题还需进一步明确。首先是企业内部国有资本和非国有资本如何公平竞争。国企改革要求发展双向混合所有制经济，问题在于国有资本和非国有资本如何在经营中处理不同意见，企业经营出现失误甚至亏损时，为实现国有资产保值增值，是否要损害非国有资本利益。其次是企业外部国企和非国企如何公平竞争。产业链条上，部分环节国有企业垄断，部分环节向市场放开，不利于国企和非国企的公平竞争。典型的例子就是火电行业，煤炭价格和市场准入基本放开，而电力电网环节准入和价格放开有限，在煤炭行业非国企大量亏损停业的情况下，电力行业利润仍然较高。作者：陈德胜 李洪侠 来源：学习时报