科学考核法治建设

    党的十八届四中全会《决定》提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。对法治中国建设而言，党委政府是最重要的推动力量，相应的法治考核可以发挥最强有力的指挥棒作用。但目前来看，法治建设考核的进展显得较为迟缓。
　　出现这种迟缓的原因，最主要有两个。一是经济领域的考核，例如GDP增长、财政收入的增长，仍然是最重要的考核指标，对党政机构的影响远大于其他领域的考核，法治考核未被置于应有的高度。二是法治考核太难，很容易引起争议。经济社会领域可以根据各种量化统计指标来考核，而法律领域的量化统计数据不仅相对较少，而且往往很难直接用于考核。例如：立法数量的增长，并不能直接反映立法的质量水平；公安机关破案率的高低，也不能直接与社会治安状况的好坏画等号；法院审判结案数量越多，也不能直接反映公民的权利得到了很好的救济，倒是有可能表明该地纠纷数量过多、社会秩序混乱、法治效果不彰。如何设计科学合理的法治考核方案，是考验我国党政管理的一大难题。
　　随着我国逐渐进入“经济新常态”，以经济建设为中心的考核体制，将逐渐转向以经济、社会和法治考核共同主导的新型体制。如何设计法治考核的问题，近来常被党政机构问及。对此，学界研究多年的“法治评估”方案往往成为直接的参照系。然而，笔者认为，有必要区分“法治评估”与“法治考核”。法治评估针对的是某个国家或地区的整体法治状况，由非政府组织推动实施，评估的是法治的效果，由法治效果的直接感受者（主要是社会公众）或者是了解实际情况的专业人士来评估，评估的结果不具有约束力。我们提出法治考核，针对的是党政机构推行的法治建设工作；评估不仅包括效果，还有工作方法、工作体制等；党政专门机构负责进行考核，考核结果具有约束力。因此，不能直接把法治评估等同于法治考核。我们需要明确法治考核的种种特殊性，才能对症下药、一一攻克。
　　法治考核的特殊性，首先在于法治建设是一个内部“自相矛盾”的悖论体系：一方面要维护现有法律制度的权威性，另一方面又要突破现有的法律秩序、实现法治建设的增量发展。因此，在理论上，法治建设由两大环节组成：“立法”和“守法”，分别对应法律秩序的改革与维护。党委和人大承担了更多的“立法”功能，政府承担了更多的“守法”功能，司法机构几乎是一个彻底的“守法者”。对于不同的功能，需要设定不同的考核目标和考核方法。“立法”功能的考核，重在激励其高质量的产出，考核方法采取“加分”的方式。“守法”功能的考核，旨在维护现有的法律秩序，考核方法采取“减分”的方式。目前，我国关于法治的相关考核，主要是针对“守法”功能的，以后应该增加“立法”功能的激励性考核，才能适应法治建设的需求。以上这些，是我国法治建设考核的总体原则。
　　其次，法治考核的目标内容和指标设计存在着特殊性。现代国家的法律本质上是一种治理工具，法治也是一种治理方式，服务于政治、经济、社会等领域的终极目标。因此，法治建设本质上也就是一种治理工具建设，实现权力的充分制约、权利的充分保障即可，不必再进一步追求经济的高速增长、人民的收入提高等实质目标。这就决定了法治建设主要是建设各种程序机制，例如民主决策、参政议政、公开透明、公正审判，等等。因此，法治建设的目标主要是这些程序性制度，诸如“党委的民主决策”“政府的公开透明”“公民参政议政”“审判公平高效”等。这些和经济建设目标、社会建设目标都有着明显的差异，后者主要是各种实质性内容，例如经济总量增长、养老保险的全覆盖，等等。
　　就指标而言，其一般分为客观指标和主观指标。所谓客观指标，是对某一客观事实的反映，例如诉讼量、犯罪率、立法数量，等等；主观指标反映人们对客观社会现象的感受，例如安全感、满意度，等等。经济建设考核和社会建设考核基本上依赖于各种客观指标，例如进出口增量、产业增加值、义务教育生均办学条件标准达标率。受此影响，当前我国政府和学术界普遍存在着“重视客观指标、排斥主观指标”的倾向，似乎“客观指标”能够避免所有的争议。客观指标确实很重要，但是在法律领域，直接反映“法治”的客观指标微乎其微，而且客观指标也难以避免伪造、篡改等问题。由于这些原因，国际法治评估的指标几乎都是主观指标。主观指标可以通过科学的调查方法，全面反映法治各个领域的状况，弥补客观指标的严重匮乏。
　　再次，法治考核的主体也具有特殊性。我国官方的考核一般由党政机构的专门部门，例如组织部、人事局、政治部组织实施，相关机构的工作人员担任考核主体。目前，法治考核也沿用了这种模式，一些地方组建了依法治省（市）办，承担专门的法治考核任务。这种沿用传统模式的考核方法，自有其优越性。但是，对于法治考核而言，更适宜于采取“开门考核”的方式。经济领域、社会领域有着各种统计数据，官方考核部门根据这些统计数据就可以作出考评结论。法治建设领域的相关统计数据却很少，考核部门从事考核的“主观性”色彩又比较突出，其考评结论的公信力会受到较大影响。为了保证考核结论的客观性和公平性，最好是邀请专家或公众参与考核。“开门考核”是一种民主程序机制，也是符合法治思维、适应法治建设的新举措，值得大力推广。
　　不过，有些“开门考核”的具体细节有必要进一步修正。例如，几乎所有的党政部门都倾向于设定“公众满意度调查”，以体现考核的民主性。广大公众是党政机构职能工作的直接感受者，完全有资格直接评价政府工作的情况，例如政府办事的效率、法律执行的效果，等等。但是，将公众参与考核局限于各种“满意度”，就存在问题了。公众满意度调查仅仅反映了公众的某种主观情绪，测不出具体的现实问题，弱化了评估考核所具有的诊断价值。通过科学的抽样调查或访谈等调研方式，考核部门完全可以了解公众对法治建设领域的整体感受和意见。对于公众不了解的法治专门事项，例如法院审判等，可以由了解相关情况的专家或干部评估。
　　总之，相对于我国现行的考核体制而言，法治考核的原则、目标、指标、主体都具有特殊性。只有认清这些特殊性，法治考核才可以科学合理地展开。作者：孟涛 来源：学习时报