 人大代表是人民代表大会的主体，其作用发挥得如何，不仅直接关系到各级国家权力机关职权的有效实施，而且关系到人民代表大会制度的完善和发展。但一段时间以来，由于代表作用发挥不足，导致国家权力机关给人们的印象是“法律有位、实际无为”。因此，正确认识人大代表作用发挥存在的问题及其原因，引导代表自我清醒，明确自身价值，积极履行职责，充分发挥作用，不能不说是一个很值得研究的重要课题。笔者结合泰宁工作实际，试从县级人大代表自身的角度做些探讨。
一、人大代表作用发挥不足的主要表现
近两届以来，泰宁的县级人大代表均保持在１５０名左右，他们在泰宁的政治、经济和社会生活各个领域发挥了积极作用，但从人大代表角度来说，他们作用的发挥离宪法和法律的要求及人民群众的期望还有一定的差距。在现实生活中，一些人大代表履行职责不力、作用发挥不足的问题，具体表现为以下“六种代表”：
表现之一：“挂名代表”。一些代表借口本职工作忙，在人代会期间经常请假或早退，在闭会期间不积极履行职责，个别代表甚至在一届任期内，不说一句话，不提一件议案或建议、批评和意见。还有个别农村代表在当选后就外出经商或打工了，一届下来基本没有参加任何形式的人大会议和代表活动。
表现之二：“会议代表”。少数代表虽能按照要求出席人代会，但往往是＂代表代表，会后就了＂，在大会结束回到原工作岗位后，经常借故不参加或很少参加代表小组活动，不联系或很少联系选民和群众。
表现之三：“好人代表”。不少代表虽参加了人大会议和代表活动，但基本是“见见面、吃吃饭、鼓鼓掌、举举手、划划圈、听听报告”，审议讨论时随大流、人云亦云，视察评议时说好话、戴高帽，只栽花、不栽刺，提建议、批评和意见时，低质无用、大众化的＂建议＂提的多，有针对性、带“刺”的＂意见＂、＂批评＂提的少。
表现之四：“荣誉代表”。部分代表把人大代表混同于“先进工作者”、“劳动模范”，认为当上代表是上级考虑自己本职工作表现出色而给予的一种政治荣誉，当代表活动与本职工作发生矛盾时，往往重本职工作，轻代表活动，觉得自己只要把本职工作做好就行，至于代表活动可参加可不参加，把履行代表职责当成了“副业”。
表现之五：“官员代表”。个别领导身份的代表认为自己当代表是工作需要，在每年一次的人代会上只是亮个相，闭会期间基本不参加代表小组活动，即使参加也是摆出一副官样，满口官话、满嘴官腔，自别于一般代表，在一定程度上影响了人大工作的整体合力，甚至影响了非领导代表履职的积极性。
表现之六：“无力代表”。有些代表在本职岗位上或农村生产生活中表现平平，缺少带动能力，尤其是农村基层的部分人大代表自身缺乏实力，带头和带领群众致富劲头不足、能力不强，说话没人听、办事没人跟，在推进地方经济社会发展中的先进性和代表性体现不足。
实践表明，上述“六种代表”不仅影响了人大代表在群众心目中的形象、影响了地方国家权力机关的公信力，更使党和人民的事业受损。
二、人大代表作用发挥不足的原因分析
导致“六种代表”现象的原因是多方面的，细分起来主要有以下六大方面：
原因之一：思想认识存在偏差。一是对法定责任认识不清。有些代表对人大的性质、地位和作用缺乏了解，意识不到或没有完全意识到自身肩负的政治责任和历史使命，对当人大代表应该干什么和怎么干不很清楚；二是对法定职权认识不清。认为代表无职无权、人微言轻，在国家政治生活中只是起“摆设”、“花瓶”作用，存在“无所作为”心理；还有些基层的工人、农民代表（在泰宁县，这部分代表占代表总数６３％），把本行政区域的重大事项和重大问题的决策理解成是领导干部的责任，不敢理直气壮提出建议、批评和意见；三是对法定义务认识不清。有的代表只看重人大代表的法定职权和特殊地位，把人大代表作为特殊身份的象征和追名逐利的工具，而对协助宪法和法律的实施、协助政府推行工作等应尽的法定义务不感兴趣。
原因之二：综合素质不能适应。一是思想观念不能适应。往往拘泥于一时一事而缺乏长远观点和全局观念，不能立足于本地实际为民代言、为民谋利，代表作用难以显现；还有的代表“老好人”思想严重，怕说真话、怕得罪人，影响自身利益；二是法律素质不能适应。县级人大代表中具备法律专业知识的代表极少，有相当一部分的代表对法律的学习仅停留于一、二次的集中培训，平时较少接触法律，代表整体的法律素质偏低；三是文化水平不能适应。县级人大代表中，具有中专以下文化程度的仍占主体（泰宁县目前占６４％），因为文化程度低，认识和分析问题的能力不足，加上对国家政策、法律法规不熟，在参与大会审议、代表视察等工作的时候抓不到要害，碰到具体问题吃不准、拿不下，提不出质量较高的议案和建议。
原因之三：选举工作操作不当。一是重结构，轻素质。在选举工作中，组织者往往为了达到代表比例结构要求，而降低代表人选的素质条件，造成当选代表只体现了形式上的代表性而忽略了其实质上的代表性；二是重安排，轻推选。在实际操作中，县级人大代表的产生基本是先由“上面圈定”人员，再由选民进行差额选举，带有明显的组织意图，由此选出的人大代表无论是在选民意识、代表意识方面，还是在履行职责、对民负责的积极性方面，都大打折扣。
原因之四：兼职制度带来不利。我国实行的是人大代表兼职制度。在县级人大代表中，相当一部分代表担任着各行各业或部门的职务（在泰宁县，科级以上职务的代表占代表总数３８％），自己既是决策者，又是执行者。人大代表的双重身份，往往容易导致有些代表在反映问题、发表意见时态度错位，使人民群众的意愿和利益得不到及时、真实的反映。
原因之五：工作机制尚不健全。一是代表活动缺乏有力的组织。闭会期间的代表活动因人大代表居住分散、各有其事而难以组织到位，表现在代表活动开展不够经常、形式不够活跃，代表履职的力度和效果受到较大影响。二是代表工作缺乏有效的激励约束制度。由于人大代表的活动缺乏有效的责任约束和绩效评价机制，干多干少、干好干坏都一样，以致许多代表不作为或一些代表的活动流于形式走过场。
原因之六：履职环境不够宽松。有的监督对象对人大工作的性质认识尚不到位，缺乏接受人大代表监督的正确态度，认为人大代表执行职务是找麻烦、找岔子，对代表视察、评议等工作应付了事，对代表约见、询问推托搪塞，对代表建议办理拖拉、“文来文往”；有的单位或乡镇对代表工作不够支持，人大代表执行职务依法应享有的经济待遇等得不到保障，致使代表作用发挥难以落到实处。
三、充分发挥人大代表作用的对策措施
综上分析，县级人大代表履行职责不力、发挥作用不足的问题，主要致因出在人大代表自身，但与有些法律法规不够完善及县级人大常委会缺乏有效引导和组织也不无关系。因此，在现行体制下，由县级人大常委会通过组织人大代表开展“四择（自升素质择高、联系群众择实、行使职权择正、融入发展择强）”活动，提高代表自身认识，引导代表积极履职，显得十分必要。
（一）开展“四择”活动的积极意义。
一是适应履职需要。通过开展“自升素质择高”活动，促使代表不断加强学习，提高对人民代表大会的性质、地位和作用的认识，增强人大代表意识，自我提升政治素质、业务能力和文化水平，适应了新形势下代表履行职责的需要。
二是反映群众愿望。通过开展“联系群众择实”活动，促使代表更加实在地联系选民和群众，更加主动地贴近选民和群众，倾听群众呼声，在参与决策、监督等工作中，及时把基层的情况、群众的意愿真实反映出来，督促解决一些事关人民群众切身利益的实际问题，不仅是人大代表的应尽义务，也是群众普遍的心声。
三是契合法律要求。通过开展“行使职权择正”活动，引导人大代表正视手中的权力，正确把握权力行使的“度”，既大胆用权，又善于用权，既不“失职”，又不“越权”，真正为民掌权办事，契合了人大工作讲究程序、依法办事的要求。
四是体现时代主题。通过开展“融入发展择强”活动，有利于人大代表牢树发展意识，自觉融入发展，增强发展能力，在一心一意谋发展、聚精会神搞建设中发挥先锋模范作用，积极推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。
（二）开展“四择”活动的主要内容。
１、自升素质择高，做带头学习型代表。人大代表应该自觉树立终身学习的观念，带头通过多种形式，认真学习，刻苦钻研，自我提升政治思想素质、业务能力和文化水平，使自己成为高素质代表，为履行职责夯实基础。
（１）学政治。这是人大代表履行职责的起码要求。每位人大代表都应常学马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，常省自身言行，常拉廉政弦，严于律己，率先垂范，堂堂正正做人，清清白白做事。每位人大代表应该每季参加一次代表小组组织的集体学习，每年向县人大常委会提交代表心得一篇以上。
（２）学业务。这是人大代表履行职责的根本。每位人大代表应该经常学习宪法、法律和人大议事规则，应重点学好“四法”（宪法、地方组织法、选举法和代表法）、“两规”（福建省代表法实施办法和直接选举实施细则）、“三刊”（《中国人大》、《人民政坛》、《三明人民政坛》）。
（３）学文化。这是人大代表履行职责的基础。一方面，人大代表尤其是农村基层的人大代表应加强语言、逻辑学、历史等知识的学习，努力提高自身的文化素质；另一方面，人大代表要广泛学习市场经济、现代科技等方面的新知识，不断拓宽知识面，开阔履职新思维。
２、联系群众择实，做桥梁纽带型代表。
人大代表要代表人民的利益和意志，就必须经常深入实际，密切联系群众，真实做到“三访”：
（１）察访实际知民情。人大代表应每年参加代表小组组织的集中视察或依法持证视察１次以上，联合或单独开展调查至少２次。通过实地视察或调查，深入了解国家法律、政策和本县（本地）决策部署、人大及其常委会的决定、决议、审议意见的贯彻落实情况，了解人民群众的所想、所需、所怨、所急。
（２）走访选民听民言。人大代表每年至少应上门走访选民一次，重点宣传国家的法律、政策和本县（本地）的大事要事，了解群众的意见、建议，了解群众的愿望和要求，与此同时，人大代表应在任期内至少向选民作一次述职报告，主动接受选民和群众的监督。
（３）接访群众解民忧。人大代表应积极参加代表小组每两月组织的代表轮流接待群众来访日活动，认真做好法律、政策的宣传解释工作，同时注意收集、掌握人民群众反映强烈的“热点”、“难点”、“焦点”问题，并及时向人大常委会或有关方面反映，提出解决问题的意见、建议，督促“一府两院”及有关部门切实为民办事，解决实际问题，使人大代表联系人民群众所产生的成效看得见、摸得着。
３、行使职权择正，做议政监督型代表。
履职尽责，是发挥人大代表作用的目的。每位人大代表都应按照要求准时出席会议，积极参加代表活动，做到敢为民言、善为民言，充分反映群众意愿，集中群众智慧，使本县的各项决策和工作符合实际，体现民意。
（１）正确监督。每位人大代表应积极行使监督权力，并正确处理好五个方面的关系：一是处理好依法监督与协力支持的关系；二是处理好个人一票与集体行权的关系；三是处理好部门利益与大局工作的关系；四是处理好群众意愿与党委决策的关系；五是处理好无所作为与越位施权的关系。
（２）正确提议。在行使提议权中，每位人大代表应注意围绕“三心”（即围绕党和国家的工作中心、地方党委和政府的工作重心、人民群众普遍关心的热点和难点问题），把握“三精”（即精心选题、见解精到、表达精确），认真提写议案和建议、批评、意见，做到议题选准、案由充分、分析入理、措施具体、办法可行，保证每年提出有质量的议案１件以上，合理化的建议、批评和意见１条以上。
（３）正确表决。在参与决策、选举和监督工作中，每位人大代表都应该珍惜法律赋予自己的民主权利，把坚持党的领导、严格依法办事与充分发扬民主有机结合起来，真正做到每发一次言、每举一次手、每投一张票，都能代表人民的利益和意志。
４、融入发展择强，做先锋模范型代表。
在发展成为当今世界最强音的时代，每位人大代表都应树立科学的发展观，主动融入发展，自我强身，壮大实力，带头推进经济发展、社会进步和法治建设，在全面建设小康社会的征途中充分发挥先遣队员作用。
（１）当好经济发展的排头兵。机关的人大代表应立足本职，致力于地方经济发展，带头完成岗位责任，实现业绩每年都有新突破，争当本单位（系统、行业）工作的“领跑者”。农村的基层人大代表要立足本地资源，发扬敢拼、敢闯、敢试的精神，带头科学致富、带领群众致富，每年实现家庭增收上一个台阶、至少帮扶一户贫困群众，争当全面建设农村小康路上的“领头羊”。
（２）当好社会进步的助推器。每位人大代表应模范遵循和积极宣传《公民道德建设纲要》，热心社会公益事业，在教育、科技、计划生育、环境保护、文体卫生等方面，带头献策献计、出资出力，每年至少提一条发展良策、为社会做一件好事或实事。
（３）当好法治建设的桥头堡。协助和保障法律的贯彻实施，是人大代表的一项重要职责。每位人大代表要自觉加强法律学习，积极参与普法宣传，带头遵行宪法和法律、法规，每年至少参加一次普法活动、入户宣传一部法律，争当学法、知法、守法、用法的模范公民。同时要充分发挥监督作用，督促行政、司法机关依法行政、公正司法，为经济社会的协调发展营造良好的法治环境。
（三）开展“四择”活动的组织措施。
人大代表“四择”活动能否取得实效的关键在于县人大常委会组织是否有力。为此，县人大常委会应加强对“四择”活动的组织和指导，做到“八个有”：
一要有机构。为加强对“四择”活动的组织和指导，县人大常委会应成立相应的领导小组，下设办公室，挂靠在县人大常委会负责代表工作的委室，负责处理“四择”活动的日常事务。代表小组作为代表开展活动的基本组织，也应建立相关制度，在组织代表活动上实现“三定一出”，即定场所、定计划、定目标，出成效。
二要有渠道。坚持人大常委会组成人员联系人大代表、乡镇人大主席团成员联系人大代表的做法，通过走访人大代表、召开代表座谈会、政情通报会、寄送信息资料等方式，把党和国家的方针政策、新出台的法律法规及本行政区的大事要事，及时传达给代表，让代表知情知政，为其执行职务提供依据。与此同时，通过定期约访、随时接访或通过“代表热线”、“代表信箱”、“代表邮件”等途径，加强对代表“四择”活动的日常联系和沟通，使代表反映社情民意的途径更加便通。
三要有落实。对人大代表在“四择”活动中以口头、书面等形式提出的意见，县人大常委会应督责＂一府两院＂及有关部门认真对待，分门别类，采取措施，切实解决，确有充分理由无法解决的问题，应及时答复，使人大代表知情知理，便于疏通与群众的联系。县人大常委会的有关办事机构还应逐项进行跟踪了解，使人大代表反映的问题和意见得到及时认真地解决、答复，以取信于人大代表和群众。
四要有监督。一方面，要完善代表述职制度，要求代表把“四择”活动的开展情况作为主要内容向选民述职，接受选民监督；另一方面，要建立“代表互查”制度，每年在代表间展开一次以“互学、互助、互促、互进”为主要内容的互相监督活动，以求推动“四择”活动的深入开展，提高代表议政履职的整体水平。
五要有备案。由县人大常委会统一印制“人大代表‘四择’活动手册”，平时发给每位人大代表，记录好人大代表开展“四择”活动情况，年终统一交县人大常委会人事代表工作室登记，把实绩列入人大代表履职档案，作为考核人大代表履行职责和评选先进的重要依据。
六要有考评。县人大常委会依据“四择”活动内容，每年年终对代表议政履职情况进行考评。对积极开展“四择”活动的代表，县人大常委会每年原则上确定若干名代表，提请人代会进行表彰，并给予一定奖励。对履行职责不积极的代表，县人大常委会可视情进行通报或依法作出处理。比如代表未经批准，两次不出席县人代会的，县人大常委会可依法决定终止其代表资格。
七要有交流。县人大常委会主任会议每年听取一次代表“四择”活动开展情况汇报，总结交流经验。对在“四择”活动中表现出色的人大代表或代表小组，通过新闻媒体广泛宣传报道，树立良好的人大代表形象，提升代表在干部群众中的影响力，在全社会形成尊重人大代表、支持人大代表依法执行代表职务的有利氛围。
八要有保障。县人大常委会要督促财政部门把代表活动经费列入本级预算，并单列一项，作为代表“四择”活动经费，实行专款专用，为代表“四择”活动提供经费保障。同时，考虑大部分人大代表是兼职，凡是人大代表参加的重要活动，办事机构不仅要通知人大代表本人，还要通知其所在单位，人大代表所在单位应当按照代表法的规定对代表参加活动给予时间和有关方面的保障。
（作者为泰宁县人大常委会主任）
责任编辑：岩 实 | 
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