关于我老秘网县节约集约用地的实践与思考

土地资源是不可再生的、最宝贵的资源，是经济社会发展的重要基础条件。长沙县地处湖南省东北部，湘江下游东岸，长沙市近郊，是长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的重要组成部分。全县总面积1755平方公里，总人口83.22万人，辖21个镇（街道）。人多地少，可利用土地尤其耕地相对不足，建设项目需求占用土地绝对值大，是我老秘网县土地资源的基本实情。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走一条建设占地少、利用效率高的符合我老秘网市实际的土地利用新路子，是全面贯彻落实科学发展观，实现我老秘网县“三个共同、三个共享”目标的根本途径，也是我们必须在今后发展过程中长期坚持的一条基本方针。
一、节约集约用地存在的主要问题
（一）思想认识不够到位
用地理念滞后，缺乏建设节约型社会，发展循环经济的急迫感、责任感。土地是我们人类进行社会生产的重要资源，是人类生存与发展的基本条件，它支撑者人类社会的可持续发展。从目前情况看，土地节约集约利用的观念还不能完全深入人心，表现在个别领导错误的把土地问题看成是阻碍经济发展和招商引资的诱因，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上还仍然存在很大差距，如在用地指标分配上，贪大求多，以备后用；在招商项目建设中，只成其物，不致其精。
（二）土地闲置现象较突出
一是农村宅基地闲置。随着城市化进程的加快，外出务工人员、进城定居人员增多，出现不少“空心村”、“留守村”，由于缺乏宅基地退出激励机制，农户不愿意将原来的宅基地交归集体，闲置现象日渐增多；二是工业用地闲置。工业项目进园区，以及企业改制等，导致北部镇（街）搬迁后的企业，停产废弃的乡镇企业，以及未改制但名存实亡的国有企业和集体企业土地资源长期荒芜废弃，形成可用土地闲置或指标沉淀。
（三）土地利用较为低效
一是农村土地利用低效，因规划意识淡薄和传统习俗影响，农村建房存在听“风水先生”不依“规划引导”，农村居民点布局较散，用地总量偏大且较粗放；二是部分工业用地较低效。招商引资过程中过于强调“营造政策洼地”，放宽了土地使用门槛，园区内企业基本都建一层厂房，且配套面积大，建筑容积率和投资强度普遍偏低。
（四）违法用地依然存在
一是个别地方以新农村建设、产业结构调整为名，擅自乱搭乱建和侵占耕地；二是个别项目依然存在准备不足，程序不到位，仓促上马，设计不合理，存在边设计、边施工、边修改的现象，导致未批先用、未批先占、未批先用或批少占多；三是少数企业出于自身发展需求和囤积土地保值增值的目的，存在土地征而不用、批多用少等闲置现象；四是个别单位个体为追求经济利益，不顾生态环境，不顾生产安全，存在无证无照开采、超深越界非法开采。
二、节约集约用地主要做法与成效
（一）从规划管理上促进节约集约用地
坚持科学规划促进节约集约用地的原则，切实落实节约集约用地的目标。在产业规划上，坚持“南工北农”的发展战略，将县城及南部城郊镇定位在发展工业和城市服务业上，以长沙经济技术开发区为龙头，重点发展先进制造业和现代服务业；将县域北部镇定位在生态型农业上，以现代农业示范区为载体，重点发展生态农业和休闲农业。
抓住土地利用总体规划修编机遇，按照上述产业定位，划定土地利用功能区和用途管制区，通过用途管制强化建设用地总量管理，通过建设用地年度计划管理，盘活存量建设用地，挖掘建设用地潜力，实现了让有限的土地资源创造出更大更好效益的目标。
（二）从制度建设上保障节约集约用地
一是建立项目准入和用地供应制度。制定了《长沙县招商引资项目操作规程》，严格设立并执行项目准入和用地供应制度，变“招商引资”为“招商选资”。招商项目用地需经招商引资领导小组前置初审、项目建设领导小组审查、用地预审、土地审批、土地批后监管等多个审查监督环节，不仅提高了项目准入和用地供应的门槛，而且保障了项目的真实、合理和有效，杜绝了土地资源的浪费。
二是制定工业地产建设管理实施意见。制定了《长沙县工业地产建设管理实施意见（暂行）》，明确规定：用地面积小于200亩、总建筑面积小于30万平方米的工业地产项目原则上不单独供地；单独供地项目容积率控制在2.0~7.0之间，建设密度不低于35%，绿地率不高于15%，标准厂房单体面积不少于5000平方米。按照上述要求，发展和管理工业地产，以达到节约集约利用土地的目的。
三是建立评价考核体系。各开发（园）区及各镇（街道）按照《长沙市建设用地节约集约利用考核办法》实行“年度评估，五年考核”；同时我老秘网县将节约集约用地工作纳入镇（街道）领导班子绩效考核中，实行县政府对镇（街道）政府考核，考核结果作为镇（街道）领导职务晋升、年度评优的重要依据。通过评估考核，全面落实了最严格的节约集约用地制度。
四是建立生态补偿机制。制定了《长沙县建立生态补偿机制办法》，明确规定项目用地在挂牌成交或划拨土地在办理结算时提取3万元/亩生态补偿资金，划入财政专户，专款用于生态环境建设。通过生态补偿机制的实施，为促进节约集约用地和生态文明建设提供了制度保障。
（三）在日常工作中落实节约集约用地
一是严格保护耕地，确保占补平衡。以批准后的乡镇土地利用总体规划成果为依据，及时开展永久性基本农田划定和基本农田数据库建设工作。为确保该项工作成果质量和实效，为此编制县、镇（街道）、村三级基本农田保护专题图280张，建立基本农田保护责任账册261本，设立基本农田保护标志牌240块，发放基本农田保护责任卡15.43万张，在此基础上建立基本农田数据库，为严格保护耕地提供了技术平台。狠抓耕地占补平衡，在耕地后备资源严重不足的情况下，通过易地和本县补充相结合的方式实现了耕地占补平衡。
二是规范土地市场，优化资源配置。作为“全国土地网上招拍挂试点县”，严格按照市场化配置资源的要求，控制土地一级市场。近年来，全县土地有偿使用率达100%，土地招拍挂率达100%，建立了公开、公平、公正的土地市场化配置体系。
三是强化执法监察，严格依法用地。建立了由国土资源局牵头，城市管理和行政执法局、公安局等部门参与的土地联合执法体系，拟定了《违反土地管理规定责任追究办法》。建立县、镇、村三级土地监察网络，设立违法用地监督举报电话，县土地执法大队、镇土地执法中队对县域范围进行日常巡查，及时发现违法违规用地行为，使违法用地现象得到有效遏制，促进了国土资源的合法有序利用。
四是加强矿政管理，提高矿产经济。建立了由矿产资源管理部门牵头，镇（街道）、安监、环保、工商等部门参与的矿山企业联合审批制度，用于规范矿业权的申请许可、延续、变更、转让、年检等行政审批行为，通过严格审批、层层把关，保障了矿产资源的有效开发利用；另外健全打击非法采矿的长效机制，对非法采矿当事人做到执法必严、违法必究，有效遏制了非法开采矿产资源的行为，保护了矿产资源。
五是积极开展国土资源节约集约模范县创建活动。按照国土资源部、省国土资源厅文件及工作部署要求，2013年度，积极开展国土资源节约集约模范县创建活动，通过落实经费、优选技术单位、开展形式多样的宣传、收集相关资料、拍摄宣传片、组织申报等环节，我老秘网县完成节约集约模范县创建活动相关工作，并经省国土资源厅审核达标，下阶段我老秘网县将继续做好国土资源模范县评选的后续工作，争创国土资源节约集约模范县。
（四）从模式创新中探索节约集约用地
经过不断的实践和探索，已初步形成了以下6种节地模式：
1.以开慧镇为代表的“集中居住点”节地模式
坚持“以人为本，堵疏结合，冻结零星，集约成片”的理念，对农民建房用地打破权属界限，在尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，按照统一规划布局、统一调配权属、统一基础设施、统一分摊成本、统一供地联建的“五统一”原则，大力推广“集中居住点”。从2012年7月起，开慧镇葛家山村樟树组的21户村民已陆续搬进新家，成为第一批入住板仓小镇农民集中居住点的村民。村民原宅基地占地31.5亩，实行集中居住后宅基地6.4亩，节约25.1亩。“集中居住点”节地模式，改善了农民居住条件，整合了零散宅基地，提高节约集约用地水平。
2.以中部智谷为代表的园区“多层厂房”节地模式
经济技术开发区坚持“用1%的土地创造90%的财富”的思想，以项目集中布局的方式实现了节约集约用地目标。如中部智谷工业园。占地面积168.8亩（约11万平方米），规划建筑面积达到了31万平方米。与普通单层厂房相比，容积率大大提高。同时出台了财税鼓励政策，长沙经济技术开发区也采取给与补贴、减免报建相关费用等措施，鼓励有条件的企业建设多层、标准厂房，少占土地。目前长沙县友文槟榔厂、远航酒类贸易有限公司、蓝色置业有限公司、星沙国际企业中心等企业共建成多层厂房面积约21万平方米，在建多层厂房面积约6万平方米，使多层厂房节地模式得到大力推广。
3.以春华镇为代表的土地整治模式
土地整治是节约集约利用用地的有效途径。我老秘网县春华镇采取“服务产业、计划管理、企业自建、以补代投”的土地整治模式，按照“整理一片、验收一片、补助一片”的管理办法，带动了社会资金投入土地整治，促进了现代农业的快速发展。该模式自2009年至2012年底，利用四年时间完成三期土地整治，面积5930亩。
4.以丁家安置区、黄兴镇为代表的农民安置模式
打破传统，实行集中安置，取得了节约土地、村民安居乐业的新局面。
（1）高层公寓式安置模式。丁家安置区位于原星沙镇丁家村，2009年，经县政府引导、安置户自愿、村委会组织实施，在安置户住房建筑面积不减少的情况下，向高空发展，安置人口2441人，用地面积173亩；将节约的36亩土地用于生产安置，保障了安置户的长远生计。目前，我老秘网县的龙塘等安置区相继采用该模式，做到了更大程度地节约集约用地。
（2）货币安置模式。如黄兴镇需安置人口3520人，用地面积41亩，容积率3.5。在农户安置户自愿的前提下，通过建设“货币安置”保障房安置。与传统安置标准（80平方米/人）相比，节约用地约25公顷。实现了由“划地安置”向“货币安置”的转变，节约了土地资源。
5.“腾笼换鸟”式的土地高效利用模式
经济技术开发区在工业用地出让合同中明确约定项目建设规划条件、产业类型、投资规模、投资强度、开竣工时间等事项或标准，对违反合同约定事项和达不到约定标准的项目，实行用地削减或政府收回用地的政策；对要求改变用途转让的已开发建设项目，按市场评估确定价格，由长沙经济技术开发区管委会负责收购；对低效利用及闲置的建设用地收回重新出让，同时对未构成闲置但尚未完全开发利用的土地，积极采取改变土地用途、纳入政府储备、协商收回并给予合理补偿等途径进行处置利用。如LG飞利浦曙光公司因市场因素退出，经开区积极引进湖南蓝思科技公司租赁LG飞利浦曙光公司厂房进行生产，盘活土地30公顷，可实现工业产值70亿元，产出强度将达到2.33亿元/公顷，实现了土地资产的可持续利用。此外，在韩国HEG公司玻壳破产清算的同时，引进湖南省信息产业集团收购韩国HEG公司，进行改造重新启动太阳能玻璃生产基地，实现了高能耗生产基地的转型。
6.以白石岭钨矿为代表的“低效矿山退出制”模式
低效矿山退出机制是实现矿产资源高效化、集约化经营的重要手段，是做大做强矿业这一传统支柱产业的有效途径。我老秘网县白沙乡白石岭钨矿矿区约1平方公里，因滥采滥挖、导致钨矿低效开采、地质环境受到严重破坏。县政府严格按照相关文件规定，对低效开采、破坏环境的矿山采取退出机制，强制关闭白沙乡白石岭钨矿，并制定水土保持和森林植被恢复治理方案。目前，全县关闭低效利用的矿山企业共39家，促进了全县矿业经济的可持续发展。
三、进一步推进节约集约用地的建议
节约集约利用国土资源是一项长期的系统性工作，需在实践中日臻完善。今后建议从以下几个方面入手，全力推进国土资源节约集约工作。
（一）落实节地制度，巩固节地成效
继续严格执行土地使用标准、《禁止用地项目目录》、《禁止用地目录》及省市等文件、继续完善并严格执行全县项目准入和用地供应制度与我老秘网县工业地产建设管理实施意见，狠抓落实节约集约用地评价考核体系与生态补偿机制，做到令行禁止，使土地资源管理更加规范，土地利用效率更加明显，节约集约土地的效果更加突出。
（二）积极盘活存量，提高利用效率
利用政策的、行政的、经济的手段，鼓励新建建设项目利用存量建设用地，严格控制建设占用耕地。通过在全县范围开展城镇低效用地再开发、旧城改造等工作，采取调剂、回购、收回、资产重组、追加投资等办法，把有限的土地资源出让给效益好、节约利用土地资源高的企业和单位。
（三）积极探索出让用地新方式
按照《节约集约利用土地规定》第十三条和第二十三条规定，全县将在土地出让环节，尝试商业用地使用权分层出让和工业用地先租后出让、分年限出让等工作，为完善节约集约用地措施提供理论基础和实践经验。
（四）推进土地整治，拓展土地增量
建立完善村、社及农户三方受益的宅基地退出激励机制，加大旧宅基地退出复垦力度，充分利用现有闲置建设用地布局新村聚居点，推动农村居民点集中居住。开展城镇低效用地再开发，盘活存量建设用地，优先将城镇低效用地纳入年度土地储备计划，提高城镇土地资源配置效率，严格执行土地使用标准，提高土地使用强度；统筹城乡发展，实现土地利用综合效益最大化。
（五）利用先进手段，建立长效管控机制
利用GPS土地动态巡查系统，建立“以图管地”的监查模式，加强对节约集约用地的各个环节的监督、检查、执法，全面建立新增建设用地竣工检查复核验收制度；利用“一张图”数据成果，建成集土地“批（征）、供、用、补、查”和矿产、地环综合管理的数字化应用功能为一体的“一张图”综合平台，实现“天上看、地上查、网上管”的三维工作格局。