青山湖区基层协商民主的实践与思考

基层协商民主是体制内生和形势所迫双重因素作用下应运而生的。社会主义协商民主是中国特色社会主义的产物，将民主的规律性与中国土壤的适应性有机结合起来。当前，我国正处于深化改革的攻坚期、经济发展的换挡期和社会矛盾的凸显期，维护稳定、化解矛盾成为了基层的一项重要工作，基层协商民主能够将利益冲突矛盾化解在基层，而不是上升到上层，有效解决了社会治理重心下沉问题。同时，基层协商民主也可以作为建设基层服务型党组织的有力抓手，对于改进基层社会治理有着独特作用和价值。这也是基层协商民主在青山湖区试点并推广的根本所在。作为中西部地区的省会城区，青山湖区实践具有样板价值。
　　明确一个定位。在实践探索中，我们明确了基层协商民主的定位就是“民事民议民决”，所谓民事，就是老百姓自己的事情。本质就是涉及多方利益的公共事务。具有公共性、利益性、合法性三个特征，体现在公共设施、公共服务、公共秩序、影响公共安全的矛盾四个方面。所谓民议，就是老百姓自己来商量讨论。始终把民众尤其是有关利益相关者作为主体，纳入到协商事务的讨论、决策、实施以及管理的各个环节，让不同的利益群体之间充分交流、增进理解、形成共识，既努力谋求公共利益的最大公约数，又通过协商培养民众参与议事的能力和习惯。所谓民决，就是老百姓自己来决定。就是在村、社区当中，多数人的事由多数人决定，既不是由少数人决定，也不是由上级决定。实践证明，在社区建设中，自上而下指令性的工作模式和少数干部开会拍板的决策方式，有时难以准确对接百姓需求，造成“政府买单、百姓不买账”的局面。通过协商民主，让民众自己来讨论决定公共事务，能极大提高公共事务决策的针对性、实效性。
　　坚持两类结合。我们在基层协商民主实践中始终坚持两类结合。一是上层设计与基层实际相结合。既注重发挥以区委书记为组长的基层协商民主工作领导小组的高位推动作用，又注重“深耕细作”，对全区8个镇街、144个村社区整合三个片区调度、培训、督促、考核，真正做到让基层协商民主理念覆盖每个村社区。既注重从全局着眼，采取走出去学习、请专家进来辅导等方式对基层协商民主制度从宏观层面进行设计，又注重接地气，从试点单位实践形成案例提炼形成可操作性制度。在实践中，青山湖区基层协商民主形成了“二个意见、一套流程、三个规则、一个实施方案”，从而基本完成了县区层面对基层协商民主工作的制度设计。二是“存量”与“增量”相结合。基层协商民主与原有信息管理平台有机融合。整合区政府政务网、“青山湖家访”“三资管理平台”以及各部门、各单位相关业务信息平台，构建“青山湖区基层管理信息化平台”，实现资源共享，对相关议题分类后，进入基层协商民主环节进行协商。基层协商民主制度与原有的党建品牌有效结合。有机整合“四议两公开”工作法、“四公开两评定”的基层党建工作品牌，共同促进和完善，共同创新发展。比如基层协商民主广泛收集民情民意，有助于坚持和完善南昌市已有的“民情家访”品牌和青山湖区的“百千万”行动。基层协商民主工作机构与原有的工作机构高效协作。设立协商议事专门机构，对部分涉及面较广的公共事务进行协商治理，有效弥补村（居）民会议和村民代表会议的不足和局限，有利于进一步完善基层群众自治制度和基层社会治理。
　　搭建三级三类协商平台。在层级上，从村（社区）拓展延伸至镇（街道、园区）、村（社区）、自然村（居民小组、楼栋）三个纵向层面，形成了镇（街道、园区）、村（社区）、自然村（居民小组、楼栋）三级平台；在领域上，横跨机关、学校、企业三个横向领域，形成了机关、学校、企业三类平台。三级三类协商平台虽然在协商人员具体结构、协商具体事项各有不同，但在实践中我们牢牢把握一个底线确保协商平台发挥好自身功能。这个底线主要是在人员产生方式和结构比例的要求，三级三类协商平台人员以邀请、自荐、推选三种方式产生，总体上是以“固定人员+变动人员”的结构，基层组织干部一般不超过1/3，从而保障基层协商民主平等、多元。三级三类协商平台拓展了基层协商民主领域和空间，统筹了党委、政府、社会组织、自治组织，从而更好地服务群众，强化社会管理，促进科学民主决策，促进社会和谐稳定。
　　构建“七步议事”协商机制。第一步，广开渠道收议题。要“我要干什么”向“群众要干什么”转变。基层干部要经常性地征求群众意见建议，即收集议题。这是协商民主的开端。收集议题要突出广泛性、直接性，主要有三个渠道，干部通过“民情家访”渠道问事，群众通过热线电话、QQ、“微信公众号”等渠道说事，协商民主理事会成员通过提出议题提交党组织提事。第二步，党组织筛选议题。当村、社区干部收集到村（居）民反映的意见建议后，由党组织负责对所有意见建议进行梳理。议题筛选做到“五议五不议”。“五议”，即本级公共事务、本级公共矛盾、涉及本级公共秩序管理、涉及本级公共设施的建设、管理、使用、属于本级党组织管理权限内的其他重大事务五个方面事务属于可议事项。“五不议”，即涉及党的政策和国家相关法律法规有明文规定的事项、上级党委和政府有明确要求和明文规定的事项、基层自治组织法定职能事项、明显带有歧视性和明显不公平的事项、属于个体矛盾和两方纠纷的事项五个方面属于不议事项。第三步，理事会初拟方案。协商理事会根据议题的实际情况，确定最终协商民主参与者。并根据实际需求，协商理事会确定协商形式及具体环节步骤，拟定议事方案，提前通知相关单位和人员，提供相关议题资料。第四步，多方恳谈达共识。根据确定的协商方案、议题和形式，精心组织相关人员开展民主协商、平等议事，自由、平等、理性地表达诉求，集中各方智慧，达成协商共识。第五步，集体表决“说了算”。坚持依法依规、民主讨论、公开表决和少数服从多数原则，就共识进行最终表决。对一次难以作出决议的重大特殊问题，可进行再次协商。第六步，各方督促抓落实。由议事协商的利益相关者或村（居）民理事会遵循“谁负责、谁执行”“谁受益、谁监督”“谁执行、监督谁”的原则进行跟踪督办或检查考核。第七步，张榜公示全透明。基层党组织和协商理事会将议题协商民主结果进行公示，并在议定事项推进过程中，及时将该事项的办理情况、进展情况通过各种方式定期通报决策或项目进展情况，自觉接受监督。这七个环节，是一个完整的协商议事过程，整个过程须把握参与人员要广泛、意见表达要充分、协商过程要公开三条原则，只有这样，才能实现基层协商民主最终目标。
　　综合实践探索，我们形成了一套符合地方实际的做法，也取得一定的成效。对基层协商民主实践中出现的深层次问题，我们也作了一些深层次思考。具体来讲，就是要处理好三个关系。
　　领导与自主的关系。基层协商民主要在基层社会治理中落地生根，既要始终坚持党的领导，又要激发人民群众自主性、积极性，实现党的领导与发挥人民群众自主性有机统一。通过实践我们感受到，党的领导方式主要体现在引导和激励上，具体而言有三个方面：一是体现在基层协商民主方向的把握上。特别是在选择和确定议题时候，基层党组织要确保所确定的议题与党的方针政策、决策部署保持一致，确保有利于维护公共利益、促进基层和谐稳定。二是体现在培育公共精神，发展社会组织，破解参与性、广泛性、组织性不足问题。从目前实践看，我们公共参与土壤培育还不充分，部分群众公共意识、社会责任感不强，社会组织的发育不健全，导致在开展基层协商民主的过程中参与性不广，组织性不强。对此，可以在两个方面引导，一方面，在民政部门设立专门的培育社会组织机构，发现和培养基层意见领袖，扶持和发展基层社会组织。另一方面，建立公共精神补偿机制。基层协商民主从经济学角度看也是有制度成本的，在群众公共精神不够情况下，必须有适当物质补偿和必要精神补偿来保障协商民主常态化、可持续发展。三是体现在党组织凝聚社会组织、意见领袖上。要把党组织覆盖到各个参与协商的社会组织上，把社会组织和意见领袖紧紧拢住，为基层协商民主凝聚人心、壮大力量。
　　民主与法治的关系。实践基层协商民主，关键在于制度建设。只有这样，才能够避免“想协商就协商，没意愿就不协商”“有时间就协商，没时间就不协商”的现象。面向国家治理层面的政治协商已经制度化、常规化，而与万千普通民众利益息息相关的基层领域的协商民主，仍然缺乏法律的保障。为此，国家层面可在修订《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》时，增加协商民主的相关内容，将基层成功的做法上升为法律规定，对基层操作中存在的疑惑以法律的形式明确下来，为基层组织开展协商民主提供法律支撑，从而推动国家层面政治协商与基层协商民主衔接，打通协商民主上行、下行两条路线，发挥协商民主最大化的作用。
　　共识与共为的关系。基层协商民主要达成共识，形成决议本身就是艰难甚至漫长的过程。比如在实践中，庐山花园社区煤气管道就经过四五次协商，长达一个多月的时间，甚至还有不少协商不成功的情况。即便如此，共识达成并不意味着会形成共为，往往会因为执行不到位致使协商流于形式，成为“空谈”，甚至出现协商有质量无实效的情况。这主要是因为基层协商民主监督落实机制缺乏强制性。实践中曾出现过有共识但因为少数人顶着不干而无法执行的情况。这就需要建立强有力的执行奖励机制和惩处机制。比如，建立个人诚信档案，把居民在社区的表现，特别是违背协商共识的行为，作为不良记录纳入个人信用记录。
　　（作者系中共南昌市青山湖区委书记陈匡辉 来源：学习时报）