“征求意见类公文”文体选用需关注的三个问题

党政机关在行政决策和规章制定过程中积极征求意见，能够有效地广纳群言、广集众智， 有助于汇集各方面智慧，强化行政的透明程度，提升决策的科学水平。党政机关所制发的“征求意见类”公文数量较多，类型各异，文体涉及通知、函、公告、通告等，但目前也存在某些文体功能混淆、文体选用失当的情况。笔者不揣浅陋，试对“征求意见类”公文的文体功能进行整体考察，对文体选用过程中需要关注的三个关键问题进行剖析。

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一、需判断征询范围是否完全公开

党政机关对各类意见、建议的征求分为公开和非公开两种。就公开征求意见而言，征求的对象是社会各界和广大民众，包括单位，也包括个人。这类公文一般刊载于网站、报刊等大众媒体，公文的阅读者是大量的和不确定的，公文无明确主送机关。例如，辽宁省某市编制委员会曾于2015年1月制发了《×××关于市级行政权力清单征求意见的公告》，针对由编委汇总形成的56个部门单位的“市级行政权力清单”，面向社会各界及广大市民征求意见。该公告在市政府门户网站发布，并提供了反馈意见所需的联系电话和电子邮箱等，体现了当地政府机关征集意见过程中务实、公开的作风。与此对应的是，非公开征求意见，征求的对象是党政机构和相关部门，只包括单位，不包括个人，属于意见、建议在党政体系内部的征集。这类公文按照法定的机关公文处理规章来拟制和收发，程序严密，一般囿于党政机关之间的往复，公文的法定读者是有限的和明确的，公文有明确的主送机关。例如，国家卫生计生委办公厅曾于2014年1月制发了《国家卫生计生委办公厅关于征求医师多点执业的若干意见（征求意见稿）意见的函》，针对该委员会起草的“征求意见稿”征求意见，以推动医师多点执业的开展。该函的主送机关是各省、自治区、直辖市卫生计生委（卫生厅局）以及新疆生产建设兵团卫生局，数量有限，十分确定。可见，国家卫生计生委办公厅在此例中并非向社会大众来征询建议，而是仅仅面向各省区市的卫生计生部门，限于政府内部，这种意见的征求方式是非公开的，并不对外。

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征询范围公开与否直接关乎“征求意见类”公文的文体选择。如果范围公开，则公文可无主送机关，公文必定属泛行文，公文文体只能选用公告、通告等；如果范围不公开，则必有主送机关，公文基本为平行文，公文文体可以选用函和通知等。

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“征求意见函”适用于在非隶属机关间征求意见。因函本身具有“不相隶属机关之间……询问和答复问题”的文体功能，且征求和反馈意见是“询问和答复问题”的一种具体表现，所以非隶属机关之间的“征求意见函”和“反馈意见函”是紧密联系、彼此对应的，后者作为前者的复函存在。“征求意见函”行文简短，辞约旨丰，语气庄重但不失谦和，主送机关明晰而准确。此类函结构比较清楚，一般按照“征询目的与依据”“征询项目与范围”“征询渠道与要求”的模式来写作，层次简明，运笔轻便。例如，国家安全监管总局政法司2013年8月所发的《关于征求<生产安全事故调查处理规则（征求意见稿）>意见的函》，开篇说明了“进一步规范生产安全事故的调查处理工作，提高事故调查的效率”等征询目的，并明确了《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定的发文依据，进而提出了《生产安全事故调查处理规则（征求意见稿）》这一征询项目，并交代了提建议所需的联系人、联系电话和电子邮箱等信息，在文末提出了“于2013年8月30日前以书面形式反馈”的具体要求。该函的征询对象是各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局等政府部门，所征集的只是“部门意见”，而非“个人意见”，征询范围较为有限。

笔者暂未查阅到足以归纳成类的向下级机关征求意见通知，可见“征求意见性通知”的行文方向基本限于平行，并无下行。一个可能的原因是，具有隶属关系的上下级机关之间主要是领导与被领导、指挥与被指挥的关系，缺乏征询活动所需的平等商榷、友好沟通的特定平台，因此上级机关不宜以下行公文的方式对下级展开咨询。目前规范的“征求意见通知”一般以政府机关的办公厅或办公室为制发机关，以不相隶属的相关单位为主送机关，属于平行文。以《民政部办公厅关于征求<综合社会福利院建设标准>（征求意见稿）意见的通知》为例，该通知由民政部办公厅于2015年4月向各省、自治区、直辖市民政厅（局）以及新疆生产建设兵团民政局发出，请其对相关征求意见稿提出修改意见并填写征求意见表，行文关系清楚，主送机关明确，且发文机关与主送机关互不隶属，系平行发文的典例。

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二、 需判断征询对象是否涵盖国外

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因为公告整体上用于向国内外宣布重要事项或法定事项，属泛行文，因此用于向国内外广泛征求意见的“征求意见性公告”亦属泛行文，旨在面向国内外民众以及社会各阶层公开征求某方面的意见和建议。因此，若征询对象涵盖国外，则应选用公告来行文。“征求意见性公告”的行文范围不限于党政机关体系内部，而是面向社会大众广纳民意，如《新疆维吾尔自治区义务教育学校教师考核工作指导意见》（征求意见稿）初步拟定以后，自治区教育厅通过“征求意见公告”面向各界、各单位以及广大民众征求意见，各界人士可通过发电子邮件、在教育厅门户网站发帖以及来函三种形式提出各类意见建议，以便于完善义务教育学校教师的考核工作，也利于提高义务教育学校的教育质量。此类公告一方面促进行政机关决策的科学性，保证出台的政策符合民情、科学准确，一方面体现了各级单位决策的民主性，能够主动实行信息公开，积极接受人民群众的监督。

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“征求意见性公告”目前最主要的用途是针对政府设备采购和项目技术需求事项面向国内外厂商进行项目招标和信息发布，例如，“中央政府采购网”的“征求意见公告”栏目自2006年6月至今已刊载了大量因需采购设备而公开征求意见的公告，经笔者统计，该栏目仅2015年1月1日至4月30日就发布62篇事关采购项目的征求意见公告，如《中国人民银行金融信息中心PC服务器采购项目征求意见公告》《最高人民检察院机要文件管理系统升级采购项目征求意见公告》《民航局清算中心IT基础设施运维服务外包招投标征求意见公告》等，篇目数量多，信息量较大。因为政府采购行为不可能发生于政府机关内部，项目招标的对象更是涵盖海内外企业，所以针对政府采购与项目招标事项征求意见的公文，文种选择上不应确定为行政体系内部进行指挥、部署的通知，也不宜选为不相隶属机关之间的商洽、问答的函，显然泛行的“公告”是文体首选。这类“征求意见性公告”功能单一，用途趋同，发布范围广泛，写作格式固定，正文通常涵盖“招标内容与交付要求”“投标人所需资质条件”“招标文件的获取途径”“投标时间与开标时间”“投标地点及开标地点”“联系方式与备查事项”等项内容。

当然，公告这一文体适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项，因此“征求意见性公告”所发布的事项也必须是“法定的”或“重要的”，进而，目标读者是否涵盖国外各领域，并非公告文体选用的惟一依据。在依法治国、依法行政的时代背景下，越来越多的决策事项需要遵照法规要求、按照法定程序通过公告公开发布，从而征集意见建议。2015年6月1日起施行的《四川省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》即是这种时代潮流在公文制发上的具体反映，该规定要求，在地方性法规规章起草结束后，省法制机构应通过政府网站或报刊等媒体，公布草案代拟稿及其起草说明，公开向社会公众征求意见，且公开征求意见的时间一般不少于30日。这不仅是地方上推进科学立法、民主立法的创新之举，更可作为该省“征求意见性公告”制发的法规依据。

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上述“征求意见性公告”系针对法定的或重要的事项向国内外征求意见，而“征求意见性通告”则主要用于在一定范围内公布应当周知的征询事项，具有鲜明的区域性特点。“征求意见性通告”面向行政实务，事项具体单一，行文轻便，十分实用，例如，为了对甘肃省金昌市金川区建设路西侧的旧城区进行整体改造，区政府于2015年4月发布了《金昌市金川区人民政府关于对建设路西侧旧城改造房屋征收补偿方案征求意见的通告》，按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，公布了《建设路西侧旧城改造房屋征收补偿方案》，公开征求意见。这一“征求意见性通告”只面向“被征收人”及“社会各界”，且提出意见的单位和个人需要如实告知单位名称或个人姓名、住址以及联系方式，可见该通告虽属泛行，但范围相对有限，基本限于金昌市需要拆迁改造的建设路西侧旧城区及其周边，不针对省外、国外单位及民众，显现出较强的地域性特征。

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此类通告的正文写作思路较为明晰，一般可按照“通告原因与行文目的”“受询事项与文件名称”“查询方式与反馈途径”“受询时限与注意事项”的程式来运笔，结构简单，操作性强。如浙江省桐庐县人民政府办公室2015年1月14日发布的《关于征求<政府工作报告 （征求意见稿）>意见建议的通告》，开篇交代了县第十五届人民代表大会第四次会议即将召开的写作背景，明确了旨在促进科学决策、民主决策的行文目的，之后说明了县政府向全社会针对《2015年政府工作报告（征求意见稿）》征求意见建议这一核心事项，并向广大市民告知了登录县政府门户网站查看征求意见稿的具体途径，以及通过电话、电子邮件、邮寄和政府门户网站在线反馈等反映意见的方式。篇末介绍了受询时限即征求意见截止时间，并提醒受众不要正式对外引用征求意见稿中的预计数据。整篇通告凸显了问政于民、问需于民、问计于民的行文意旨，章法严谨，语言简明。

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需要特别阐明的是，党政机关征求意见最主要的对象是社会大众，因此以泛行文征求意见势必最为常见，而行政实务中需以通告面向一定局域范围征询意见的情况较多，而需以公告面向海内外广泛征集建议的相对较少，因此以“通告”来征询理应成为最高频的文体选择。但写作实践中“征求意见性通告”的使用境况刚好相反，应用不广，数量不多，在使用频率上与“征求意见性公告”以及“征求意见函”相差甚大。一方面，这可能缘于一些文秘人员对通告文体功能认识的偏颇，认为通告的泛行重在发布需“遵守”的事项，其文体面貌多为强制、雷厉，过于严肃而少于亲和，因而在征询事项上不敢选用通告，而实际上通告在公布应周知和应遵守事项上是并重的，征求意见是通告文体功能的应有之义。另一方面，“征求意见性通告”应用上的稀少恐与“通知”在征询事务上对“通告”的文体侵蚀有关。大量本应以“征求意见性通告”制发的公文，在文体功能、主体事项、章法结构、语言风格上显然具有通告文体的典型特征，并无通知文体的独异之处，却被冠以“征求意见通知”的名目对外发布。目前，享通知之名、行通告之实的所谓“征求意见通知”数量较大，且制发者中不乏高规格机关。这类“通知”无明确主送机关，不针对特定党政单位，行文中明确要“广泛听取社会各界的意见建议”，往往详细提供意见反馈的方式，旨在完全公开地征求意见。依照公文学理论的基本共识来判断，通知不是泛行文，它限于党政体系内的知照指挥，用于机关与机关之间的政务指示与信息沟通，不应被用于党政机关面向社会大众的建议征集。“征求意见通知”不是不能合法存在，而是不可无限扩延。如前文所述，当“征求意见通知”规范用于机关之间的意见征询，则并无不妥；相反，若其逾越党政系统的制发界域，“飞入寻常百姓家”，则在实质上构成了文体功能上的扩延和越位，侵占“征求意见性通告”的文体界域。

三、需判断行文环境是否相对宽松

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“征求意见公开信”在新时期党的群众路线教育实践活动过程中得到文体上的建设性完善，为推动各单位“党的群众路线教育实践活动”的深入开展、有效倾听社会各界的意见起到了务实而独特的作用。“征求意见公开信”帮助各机关认真查找党员领导干部在“四风”方面存在的实际问题，能够集纳民声、汇聚民智、体现民意，彰显了文体上的民主风范与亲和色彩。

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本文系 2014 年辽宁省普通高等学校本科教育教学改革研究项目“汉语言文学国家特色专业特色实训体系的科学建构与实践研究”(项目号：UPRP20140663)阶段性成果。（作者：韩雪松 单位：渤海大学文学院 来源：应用写作2015年第七期）

 

“征求意见公开信”在新时期党的群众路线教育实践活动过程中得到文体上的建设性完善，为推动各单位“党的群众路线教育实践活动”的深入开展、有效倾听社会各界的意见起到了务实而独特的作用。“征求意见公开信”帮助各机关认真查找党员领导干部在“四风”方面存在的实际问题，能够集纳民声、汇聚民智、体现民意，彰显了文体上的民主风范与亲和色彩。

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