运用协调机制解决行政争议

●杨怀荣 谢永健

　　几年来，我市两级法院在行政审判工作中，十分重视行政案件协调工作，不断完善行政案件协调处理机制，对行政案件实行全程协调，及时有效化解矛盾纠纷。据统计2000年-2006年，两级法院共审结一审行政诉讼案件1330件，经协调双方和解，原告撤诉的有464件，在二审期间撤诉的6件，撤诉率达38.2%。2006年撤诉率更是达到49%，比上年提高10个百分点，其中永安、尤溪、清流、明溪、将乐等法院，一审行政诉讼案件的撤诉率均达到75%至100%，较好地实现了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的审判原则，使行政审判“调节器”和“减压阀”作用得到了充分发挥，为促进依法行政，协调政府与人民群众的关系，维护社会稳定作出了积极贡献，为促进社会主义和谐社会建设提供了有力的司法保障。
　　一、统一思想，提高运用协调机制解决行政案件的认识。
　　行政争议案件体现的是“官民纠纷”，关系到政府和人民群众之间的关系问题，处理得好，就能有效地化解 “官民纠纷”，缓解人民群众与政府之间的矛盾，消除人民群众与政府之间的对立情绪，增进人民群众对政府的信任，促进和谐社会建设。行政裁判是解决行政纷争、维护稳定的最后方式，但它在实践中也常常带来一些负面影响，有些行政案件，虽然经过法院裁判结案了，但案结事未了，当事人仍然不断地上访、申诉，给法院带来很大压力，也给政府造成压力，影响了社会安定、稳定。因此，采用协调机制解决行政争议是最有效的方法，不仅达到了案结的目的，而且有效避免行政案件的上诉、申诉、上访及判后执行问题，减轻当事人的讼累和法院的审判压力，节约诉讼成本和司法资源。为此，我市两级法院在上级法院的指导下，大胆实践，积极探索，充分发挥协调机制在行政审判工作中的作用。在行政审判工作紧紧抓住“公正与效率”工作主体，紧紧围绕“公正司法，一心为民”的指导方针，十分注重以人为本的理念，大胆探索新形势下行政审判的工作方法，以“和解”促“和谐”，取得办案法律效果与社会效果的有机统一、行政执法机关与相对人互赢的效果，为构建和谐社会发挥积极作用。
　　二、转变审判观念，把协调机制纳入行政诉讼的程序。
　　长期以来，由于受行政诉讼法规定的行政案件不能适用调解原则的影响，行政审判人员混淆了“协调”和“调解”的区别,在行政审判实践中存在就案办案的思想，不敢大胆地运用协调机制处理行政争议。针对这一现象，我市两级法院及时组织行政审判法官认真学习上级法院关于协调解决行政争议的规定精神，明确“协调”和“调解”的区别，统一思想认识，把“协调”这一能够彻底解决行政争议的最有效机制，做为一种审判制度落实到行政诉讼的程序中，明确规定行政审判法官在行政审判中要把“协调”作为审判案件中的一项程序要求，落实到处理行政争议的整个过程的各个阶段、各个环节，不断完善行政协调案件的步骤、程序、内容和方式，形成了诉前、诉中、诉后的全程协调机制，建立了审判人员初步协调、合议庭成员全面协调和院领导深入协调的工作机制。
　　积极探索完善行政诉讼协调制度，对行政协调的适用原则、案件类型、协调形式、程序以及结案方式等进行规范，并划定纳入行政协调的案件范围：将被诉具体行政行为为行政处罚的案件；被诉具体行政行为为行政确认的案件；被诉具体行政行为为行政裁决的案件；是被诉具体行政行为为拒绝履行法定职责的案件；其他适宜通过协调方式解决的案件。行政协调的案件类型也由起初仅限于房屋拆迁补偿案件，发展到与群众切身利益相关、具有财产内容的案件，包括权属纠纷处理决定案件、缠诉上访的案件、群体性诉讼案件等。
　　在协调工作中，严格遵守程序规范，坚持"公开、公平、自愿、平等"的原则，做到不强制、不引诱、不拖延。根据案件的不同情况，一案一策，找准问题的切入点，采取灵活的协调方法，积极做好当事人的思想工作，确保案结事了。对行政机关存在的问题及时发出司法建议，促使行政机关主动及时改变、撤销违法的行政行为，对行政相对人加大释法析理力度，做好细致深入的思想教育工作，促使诉讼原告主动撤诉。
　　同时，在行政案件的二审、申诉复查和再审中，也积极倡导协调，要把协调的手段应用到最大化，坚持多调少判，能调不判原则，争取案件的稳妥处理，实现案结事了。经过审判实践检验，取得了显著的效果，上诉案件明显减少，上访、申诉极少，且申诉都限于法律程序范围内，没有出现进京、进省上访的现象。
     三、依法协调，充分保护行政相对人的合法权益。
     协调的目的，是要达到保护当事人合法权益与维护社会和谐稳定的“双赢”结果，如果“协调”达不到这一目的，“协调”就失去意义了。因此，协调必须以合法为前提。首先，协调必须以对具体行政行为进行合法性审查为基础，不能因为协调而放弃对具体行政行为进行合法性审查，不能“和稀泥”，更不能因为协调而损害相对人的合法权益。对于违法的具体行政行为，协调应当建立在如何保护相对人合法权益的基础上。其次，协调必须以当事人自愿为原则，不能违背当事人的意志，不能搞强制协调，也不能有意久调不决。当事人明确表示不协调的，经过作思想工作仍然不改变态度的，就应及时作出判决。
　　要使协调能顺利进行并达到预期效果，就必须做好释明工作。许多行政纠纷难以协调成功，很大的一个因素是当事人对案件的处理不了解，协调工作无的放矢，因此，查明案件事实，做好审判的释明，对于实现协调解决行政纠纷是很重要的。一是认真分析当事人诉讼的原因，把握当事人通过诉讼所要达到的目的；二是向当事人阐明行政诉讼审查的方向、合法性审查的内容、让当事人掌握相应的判断标准；三是在庭审中要认真作好“举证、质证、认证”工作，对证据是否采信，当事人是否存有疑惑，都要在查清事实的基础上说明理由和解释，使当事人对案件事实有正确的认识。阐明事实，明释法律，明确评判标准，当事人对案件事实和处理结果就有正确的认识，能够对诉讼作出自我评判。在这种基础上，讲究时机和方式，协调工作就会水到渠成。如福建晟达新型管材有限公司诉三明市水利局招投标处理决定案。2006年7月，福建晟达公司和江苏登兴公司等7家企业参与“建宁县新建水厂工程玻璃夹砂管采购项目”的招投标活动。经评标，江苏登兴中标。福建晟达公司认为应当是自己中标，向三明市水利局投诉。该局作出决定，认定评标结论有效。福建晟达公司不服，提起行政诉讼。一审法院判决维持，福建晟达公司不服上诉。二审经审理，评标委员会没有按照《招标文件》的规定评标错误，三明市水利局和一审法院的处理不当。但是，本案在审理期间，江苏登兴公司已经施工到一定的程度，如果案件发生反复，势必影响工程建设，而且必然产生十分复杂的后果。在这种情况下，二审不是就案办案，一判了事，而是决定采取协调的方式解决案件。二审法官组织各方当事人对案件事实统一认识，从法律规定、法定程序、法律后果、利害关系、利益均衡等方面进行分析、释明，进行协调。经过多次反复协调后，由福建晟达公司和江苏登兴公司自行和解。江苏登兴公司给福建晟达公司一定的经济补偿，为此，福建晟达公司提出申请撤回上诉。一起十分复杂的案件得到了妥善解决，当地党委、政府、人大及各方当事人均表示满意，取得了很好的社会效果。
　　审判实践中，我市两级法院充分发挥协调手段优势，在查明事实、分清责任的基础上，遵循自愿、合法原则，积极通过协调方式促进行政机关与行政相对人之间的相互理解和信任。
　　四、上下联动，形成多方参与协调机制。
　　通过协调的方式解决行政争议，不能是法院一厢情愿，也不是法官的个人行为，单靠法院一方工作往往很难实现。“协调”是一项综合性的系统工作，必须调动多方面的力量来共同完成。为此，我市两级法院在行政审判工作中，十分重视加强与当地党委、人大的沟通联系，定期汇报行政审判工作的开展情况，主动争取党委和人大领导对法院行政审判工作的支持，促进行政协调工作全面有效开展。为配合行政机关做好案前协调工作，两级法院行政审判庭法官还定期深入行政机关举办各类行政执法业务培训班，努力提高行政机关执法人员的执法业务素质，将矛盾化解在萌芽状态。
　　在审理具体行政案件时，根据不同的案件，找准争议的焦点和利益共同点后，通过上下级法院之间、与党委、人大、政府、律师及有关部门之间的沟通、协调，多方联动，做深入细致的工作，解决争议。如清流县人民法院受理的13起诉工商行政处罚案。原告三明市宏厦房地产开发有限公司的13个股东以借款的形式将各自的出资金额全额借回，受到工商部门的行政处罚，原告不服提起行政诉讼。由于本案涉及到公司的经营权、当地的经济效益和相关法律的适用等问题，因此，在审理过程中，当地党委、人大、政府十分关注。一审法院在审理期间，向市中院，并由市中院向省院请示，请求协助协调，三级法院主动主动与三级工商部门联系，共同研究案情，达成共识，寻求解决案件的方案。通过三级法院行政庭中共同努力，联动协调，在工商部门的积极配合下，妥善解决了案件，由工商部门对原告作了减轻处罚，原告撤回起诉，当地党委、人大表示赞赏，当事人表示满意，既维护了法律的权威，也充分考虑了案件的实际情况，促进了当地经济发展。
　　此外，还积极开展案件回访活动，针对影响较大、矛盾较为激烈的案件，特别是涉及房屋拆迁、土地征用、土地确权等群体性案件，定期回访当事人，进一步平息矛盾纠纷，促使当事人息诉息访，杜绝无理上访、缠访现象的发生，确保社会效果和法律效果的统一。
　（作者单位：市中级人民法院）
　（责任编辑：陈   锋）