某市新型农牧业经营主体 政策需求问题的调研报告

自治区党委九届十一次全委会提出要扶持发展新型农牧业经营主体，构建现代农牧业经营体系。根据自治区党委政研室要求，为全面把握我老秘网市新型农牧业经营主体发展现状，进一步探索培育壮大新型农牧业经营主体的路径和方法，市委政研室对此进行了广泛深入的调研。

一、发展现状

近年来，我老秘网市把加快发展新型农业经营主体作为推进农牧业产业化、带动农牧业结构调整、促进农牧民增收致富的重要手段，大力培育专业大户、家庭农牧场、农民专业合作社、产业化龙头企业等新型农牧业经营主体，促进了农牧业又好又快发展。2013年，全市粮食产量达到120.12亿斤，实现了“十连增”，牧业年度牲畜存栏1882万头只，全市农牧民人均纯收入达到9990元，高于全区1394元，高于全国1094元。

（一）基本情况

市农牧业局对我老秘网市种粮大户和家庭农牧场制定了暂行的认定标准，即：种粮大户、家庭农场标准为耕种土地200亩以上。养殖大户一般标准为奶牛存栏300头以上，生猪年出栏500头以上。针对具体地区灵活掌握：在牧区，肉羊日历年度基础母羊500只以上；半农半牧地区，基础母羊300只，日历年度基础母牛100头以上；在农区，存栏能繁母羊100只以上，能繁母牛存栏80肉以上；单机养殖，在1-10万只以上，肉鸡年存栏5-100万只以上。

1、专业大户。根据农牧业经营管理部门暂定标准的摸底调查，截至2013年，我老秘网市共有专业大户18216户，其中：种粮大户14517户，养殖大户3699户。养殖大户中，全市牧区从事养殖业的大户达到3476个，其中养殖牲畜头数在500—1000只（羊单位）有2129个，1000只（羊单位）以上的达1347个。专业大户养殖牲畜头数已达到386.85万只（头），专业大户经营总收入达到85714.66万元，其中年收入5-10万元的达到1525个，10-50万元的有1755个，50万以上为196个。专业大户从业人数已达13841人，其中常年雇工6120人。

2、家庭农牧场。全市现有家庭农场11637个，以种植小麦、油菜、大豆、玉米为主。家庭牧场5808个，以奶牛养殖、育肥牛羊、打贮草为主。家庭牧场经营草场4704万亩。其中，经营5000-10000亩家庭牧场4701个，经营1000亩以上家庭牧场1107个。全年家庭牧场总收入为83845万元。其中：10万元以下有3213个，10-15万元有2296，50万元以上有299个。从业人数20016人，常年雇工7537人。

3、合作组织。全市共有农牧民合作社4370个，成员52259个，带动非成员农牧户63204户，其中：种植业1736家，林业82个，畜牧业1960个，渔业36个，服务业433个，其他123个。统一组织销售农畜产品总值32564.7万元，实现盈余9806.3万元。

4、农牧业企业。全市现有国家级农牧业产业化龙头企业1个，自治区级55个，市级67个，2013年龙头企业销售收入358.6亿元，增加值112.9亿元，农畜产品加工转化率由2010年的34.2%提高到2013年的45%。

（二）主要做法

我老秘网市农村牧区经营体制机制改革和培育新型经营主体主要经验做法有以下几点，

一是加大对土地草原经营权流转引导、扶持的力度。一些旗市在苏木乡镇、嘎查村建立土地草原流转服务机构，为土地草原经营权流转提供政策咨询、信息发布、合同签订、纠纷调节、流转价格评估等方面的服务，同时引导土地草原经营权向种养大户、家庭农牧场和农牧民合作社流转，有力地促进了土地草原经营权流转和规模经营，2013年全市耕地流转619万亩，占家庭承包经营面积的44%，比全区高25个百分点；草牧场流转1443万亩，占可利用草原面积的10%，比全区高3.9个百分点；2014年，耕地流转面积达到1000万亩，草牧场流转面积达到1500万亩。

二是加大对新型经营主体扶持的力度。例如，阿荣旗《2013年阿荣旗现代农业建设扶持政策》扶持政策包括种植业、养殖业、基地建设、合作社、土地流转、富民产业和产业化等各个方面。仅对新农村建设示范村集中连片流转土地，规模经营达到2000亩以上的种植、农机专业合作社和种植大户给予地膜补贴就达到180万元，扎兰屯市也对规模经营的合作社给予补贴。

三是农牧业、水利、农业开发产业化、扶贫等部门的项目向新型经营主体倾斜。例如，阿荣旗六合镇东山屯村福海种植业合作社土地流转形成规模经营后，旗农牧业局将良种生产基地安排到该社、旗农机部门将购机补贴安排到该村，有力地支持了该合作社的发展。

四是十分重视经营机制的创新。主要体现在合作社这一新型经营主体内部利益机制的建立和企业与农牧民利益关系的调整上，主要的经验做法是股份制合作社对入股人按市场价保底分红，例如，扎兰屯市大河湾镇富裕种植业合作社除按入股土地质量保底给入股者土地流转费外，年底还按合作社盈利的70%分配给入股者，使入股者安心放心。企业与农民间利益关系的调整较为典型的是阿荣旗新发乡大有庄村农民把各户一万亩耕地整体整体流转给奈伦淀粉有限公司，流转价格2013年为每亩400元（每大顷6000元），农户分别与公司签订期限为十年的流转合同，但每年流转费在不低于市场价的前提下增加200元。企业有了万亩的原料基地，农民在得到流转费的同时还可到企业打工得到打工工资，做到了双赢双满意。

    二、面临的困难和问题

我老秘网市新型农牧业经营主体发展态势良好，但也面临着一些困难和问题：

（一）土地草牧场流转方面。一是流转存在顾虑。一家一户传统的生产模式在农村牧区已经根深蒂固，农牧民对土地和草牧场流转的认识不足，观念落后，意向不强烈，害怕因此失地失权，阻碍了土地流转。二是流转规模受限。往往是土地和草牧场规模较小的农牧民，因为不能进行集约化、规模化经营才有流转意向，而这些土地和草牧场有时并不在同一地点，规模小，地块分散，不能集中连片开发，难以达到流转的目的。三是流转缺乏规范。土地草牧场流转以农牧民个体流转为主，联户流转的较少；农牧民私下流转的较多，到职能部门进行规范备案的较少；流转合同不规范、内容不齐全、期限不统一，影响了流转双方的合法权益，也影响了承包方扩大生产规模、加强农业基础设施建设的积极性。四是流转缺少法律支撑。国家虽出台了一些关于土地流转、抵押等指导性政策，但还缺少相关的配套法规、实施细则及具体的土地价值评估标准，土地流转价格没有法律依据，双方不好达成意见。

（二）农牧业社会服务方面。一是基础设施薄弱。一些种植大户、家庭农牧场都处在较偏僻地带，道路交通不畅，缺少农用电力供应，给生活和生产运输带来了难度。在实现　现代种养业的集约化、规模化、设施化、机械化方面还存在很大差距，现代农牧业发展的基础还很薄弱。目前，全市有效灌溉面积375万亩，仅占耕地总面积的15.4%，设施农业发展滞后，雨养农业的客观实际和靠天吃饭的传统经营模式还没有改变。在畜牧业方面，牧民组织化程度低、经营方式粗放、设施建设滞后、抵御自然灾害能力弱。二是农牧业保险服务缺位。虽然各级党委、政府强力推进农业保险，但是由于保险覆盖面、保险种类、防灾避灾机制和赔付水平上的局限，难以形成对现代农业的强力支撑。特别是针对牧业方面的保险扶持仍为空白，需要加强与保险机构沟通协调，采取保险补助等方式推广牧业保险，减轻牧民群众投保负担。三是公益性技术服务不到位。基层农牧业技术服务机构经费不足、设施落后、技术力量缺乏，公益性服务的供需矛盾突出，而社会化、市场化专业服务机制还不健全，造成农牧业技术信息与生产需求不对称。四是农牧业相关技能培训机构和力量不足。农牧民是新型农牧业经营主体发展的主力军。当前，农牧户小规模种养尚可，大规模种养缺乏技术和人才，需要加强培训。近年来，虽然相关部门每年为农牧民开展了很多场次的培训，但培训产生的直接效果不佳，尤其是在牧区，汉语培训多，针对性不强，新型农牧业经营主体懂技术、会管理、善经营的职业蒙汉兼通的农牧民奇缺，相应培训有待加强。

（三）评价管理制度方面。一是统计监测机制尚未建立。目前仅对农牧业企业有各种形式的认证和管理制度，对合作组织有规范发展的各项管理制度，但对家庭农牧场、专业大户的界定标准、登记办法、扶持政策并未出台专门的规定，导致各地区对家庭农牧场、专业大户的认识和界定标准不一，对辖区的家庭农牧场、专业大户没有具体统计数据，农牧部门也没有建立相应的信息统计机制。因此，当前需要建立和完善新型农牧业经营主体信息统计机制，明确各类经营主体界定标准，对新型农业经营主体发展进行统计监测与跟踪研究。二是管理缺乏规范。目前，一些专业合作社还处于培育发展的初级阶段，内部经营管理欠规范，利益联结机制不健全，生产组织化程度偏低，“空壳社”、“套牌社”现象突出。有的合作社只是挂块牌子，没有实质性运作，有的合作社甚至连牌子也没有，成立合作社只是为套取国家扶持资金。在《农民专业合作社法》和工商管理部门注册和管理合作社方面没有明确的刚性办法，对合作社的管理难度大。三是运行机制有待完善。我老秘网市的各种农牧业经营主体虽然有了很大发展，种类全，数量多，但规模档次不是很高。缺少有品牌有影响的龙头企业，规范运作的合作社少，高水准的种养大户少，家庭农场大多不是很规范，存在产业链条不长，深加工能力不强，对农牧业支撑和农牧民致富的带动力还不够。龙头企业、合作社、基地（农牧户）三者之间的利益联结机制不够规范和紧密，订单生产不规范，订单履约率较低，尚未形成真正意义上的“利益共享、风险共担”的联结机制。

（四）政策激励机制方面。近些年来，国家和各级政府出台了不少支农支牧政策，对农牧业稳定发展和新型农牧业经营主体的成长起到了积极作用，但也存在一些问题。一是政策覆盖面不全。国家为保证粮食安全，调动农民的种粮积极性，实施了直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴等种植业扶持政策，而在肉牛、肉羊规模化养殖场，奶牛规模化养殖小区方面却缺少相应政策的支持和倾斜。而且不少支农支牧政策是通过部门条条下达的，各项政策之间缺乏整合性和衔接性。二是政策落实效率不高。不少支农支牧政策从政府下达到农牧民手中，经过的中间层次和环节过多，导致政策执行中的寻租现象，政策实施成本较高，具有明显的时滞性，政策效率不高，使政策激励的作用大打折扣。

三、政策需求

（一）金融信贷方面的政策需求。农牧业投资周期长，风险系数高，比较效益低，融资较为困难，培育壮大新型农牧业经营主体，解决融资难题十分关键。一是需要拓宽信贷渠道。相对来说，专业大户、家庭农牧场、农牧业企业获得贷款的方式和渠道较多，而由于合作社缺乏抵押物，授信担保困难，驻旗市区金融机构针对合作社方面的贷款极少，农牧民专业合作组织的发展运营迫切需要金融部门的贷款。因此，应针对各经营主体的不同需求，创新农资贷、种植贷、农机贷、农信贷、养殖贷等多种金融产品，提供多形式、多渠道的金融服务，二是需要降低贷款门槛。牧民现有草牧场只具有经营权，无法抵押登记，虽然目前有些地区的农联社创新开展了“草场经营权抵押贷款”，一定程度上解决了信贷需求，可在法律层面上得不到认同，只能通过文字上的手续加以完备和规范。建议出台相关政策，扩大农牧业经营主体金融信贷的抵押物范围，降低贷款门槛。三是需要简化贷款手续。目前的农牧业贷款手续过于繁琐，建议出台简化农牧业生产资金贷款手续的扶持政策。四是需要给予利息优惠。对农牧民贷款执行国家规定贷款利率范围的下线。根据实际需求，推行统一的农牧业生产资金贷款利息补贴的财政扶持政策。

（二）农牧业配套设施方面的政策需求。一是对农牧业基础设施建设、农牧业装备能力建设等方面的项目，优先安排符合实施条件的经营主体承担。二是加大防灾、防疫等应急体系建设的资金支持。

（三）土地流转服务方面的政策需求。一是按照“稳定国家所有权、维护家庭承包权、放活经营权”的总体思路，尽快出台土地流转配套规定，制定统一的土地草牧场流转管理办法。二是建立土地承包经营权流转服务平台，进一步完善旗、苏木镇、嘎查三级土地流转服务体系，开展流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，引导土地依法、自愿、平稳流转，推进土地承包经营权和集体林地林权向新型经营主体集中，对流转规模以上土地草场（林地）的养殖专业大户、家庭牧场、合作社等经营主体进行补贴。

（四）农牧业保险方面的政策需求。农牧业生产周期长，面临的各种自然风险大，需要进一步完善保险服务政策和措施，为农牧业承担风险提供强力支撑。一是扩大保险覆盖面。结合新型农牧业经营主体的各自特点，开发具有针对性的保险产品，积极为农畜产品生产、加工、经营等环节提供各类保险服务。特别是应将防灾纳入到保险的范畴，避免农牧民因灾致贫、返贫现象的发生。二是完善价格监督机制。设立专项补贴资金，稳定产品销售价格，保障经营主体利益，降低农牧业经营风险。

（五）农畜产品税收优惠方面的政策需求。完善涉农涉牧税收优惠政策，给与最大限度的税收优惠。对经营主体从事农牧林等项目所得免征企业所得税。对将业务延伸到加工环节的农牧民专业合作组织，给予营业税、所得税及进口设备税收减免等优惠政策，引导专业合作组织从事农畜产品深加工。将在合作社间相互销售农畜产品的，视同自产自销农畜产品，享受免税政策等。

四、政策建议

深入贯彻落实习近平总书记视察内蒙古重要讲话精神、自治区“8337”发展思路和自治区党委九届十一次全委会议精神，注重培育产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农牧业经营主体，扎实培养有文化、懂技术、会经营的新型农牧民，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农牧业经营体系，加快发展现代农牧业。

（一）建议根据不同类型分类制定政策。制定不同类型农牧业新型经营主体的认定条件和认定标准，采取自下到上的申报认定程序，实行注册登记管理，健全准入及退出机制，全面加强新型农牧业经营主体资格认定管理，对职业农牧民实行资格准入制度和绿色证书持证上岗制度。

（二）建议规范并加快推进土地流转。一是加快推进土地草牧场确权登记颁证工作，稳定农村土地预期，规避土地权属纠纷，让农牧民放心流转土地。二是进一步完善土地流转机制，研究出台具体的土地价值评估标准，帮助农民算好经济账，正确引导土地流转，促进土地向新型农业经营主体集中，盘活农民手中的土地资源。三是整合项目资金，努力实施改田改土，进一步改变土地零碎化现状，为规模经营和实施机械化奠定良好基础。四是发展土地流转中介服务组织，建立土地承包纠纷仲裁机构，开展流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，促进土地有序健康流转。

（三）建议加强并创新金融服务。一是创新信贷支持方式。制定支持新型农牧业经营主体的配套政策和具体措施，创新金融产品，降低贷款门槛和利率，扩大信贷额度，发放专项贷款，推行土地承包经营权、林权等质押贷款，赋予农牧民专业合作社与企业相同的贷款主体资格，以合作社的资产为担保贷款筹资。二是创新保险支持方式。积极为农畜产品生产、加工、经营等环节提供各类保险服务，不断健全政策性农业保险制度，鼓励和支持经营主体参加政策性农业保险，同时财政给予适当补贴，提高抗风险能力。三是创新政府支持方式。整合农业综合开发、土地整理、农田水利建设等各类财政支农项目资金，优先扶持示范性新型农牧业经营主体建设，改革农牧业补贴发放方式，将新增农牧业补贴重点向新型农牧业经营主体倾斜，设立发展专项资金，通过贴息、补助、奖励等形式，支持新型农牧业经营主体建设配套设施，推进技术升级改造，扩大生产规模。

（四）建议健全完善组织管理体制。一是明确新型农牧业经营主体的法人地位，确保拥有合法的市场主体地位和明晰的产权关系。二是规范新型农牧业经营主体的组织管理体系。进一步理顺管理体制，健全规范运作、财务会计、年度考核、监督管理等各项制度，引导新型农牧业经营主体向产业基地化、生产标准化、管理组织化、产品品牌化、销售市场化、产销效益化方向发展。三是规范新型农牧业经营主体的生产经营。建立统一的品牌包装和市场营销，统一技术标准和技术培训，统一农资采购供应、施肥配药和病虫防治，统一产品质量追溯检查监督等制度，确保产品质量安全。四是加快发展新型农牧业经营主体。制定出台新型农牧业经营主体规范发展意见，努力把新型农牧业经营主体培育成“产权清晰、机制灵活、运行规范、管理民主”等市场主体。五是培育社会化服务体系。大力培育农牧业产前、产中、产后等社会化服务组织，积极参与科技指导、农技推广、疫病防治、抗灾减灾等方面的工作，弥补政府服务体系的保障不足。

（五）建议加大培育新型职业农民力度。一是提升生产技能。针对不同文化水平人群，制定培训计划和实施方案，把有文化基础、有干事头脑、有发展热情的农牧民和种植大户、示范户作为培训重点，学习相关知识，稳步提高生产技能。二是提高文明程度。农户本身是个生产单元，是不是按照市场规则办事、是不是诚实守信很重要，要教育引导农民提高文明程度和诚实守信水平。三是整合培训资源。对农牧业科技、农牧业技术、农牧业发展、农牧业管理等进行系统培训，努力培养一支“农村老板+农村经理人+新型职业农民”的现代农业生产队伍。四是注重吸引人才。从政府补贴、社会保障、项目扶持等方面创新制度和政策，吸引富有创新精神、专业知识较强的高校毕业生和专业技术人员扎根农村特区、投身农牧业。