如何消除村委会选举痼疾

     2014年，全国各地陆续开展村委会换届选举工作。这次换届选举是《村民委员会组织法》最新修订后进行的第一次选举。从现实情况看，过去村委会选举中的痼疾在个别地方依然存在，有的候选人违反计划生育政策，有的是重点治安对象，有的甚至涉黑涉恶，有的在竞选过程中依靠宗族或派系势力拉选票，有的或请客送礼或承诺好处或恐吓威逼来拉票，等等。
　　从1988年《村民委员会组织法》试行至今已逾26年，绝大部分村进行了8至9次村委会选举，其间制度建设不断加强，何以选举痼疾难除呢？这要从竞选者和选民两方面找原因。
　　从竞选者看，有的人之所以不惜代价要当选，眼睛盯着的是村集体经济的掌控权。由于经济发展或征地拆迁，村集体经济有了一些积累。在一些地方，还存在村集体财务管理制度不健全、监督不到位，民主决策和村务公开流于形式的现象，使一些人认为掌握了村委会领导权就可以控制村集体经济、支配集体财产。而在缺乏权力监督的情况下，村干部也确实有可能把村集体对土地的所有权，变成自己对土地的支配权，把土地补偿款、粮食直补款以及承租者交纳的地租等集体经济收入据为己有。一些人当上村干部除工资外，还有“隐形”收入，如村主任代表村民掌管村里的经济社会事务，征地拆迁、开发建设、村民办事都要找他，能够利用这个平台为个人牟取利益；村干部也可以利用村里的资源，为自己及其家族在集体企业承包、矿产资源开发、工程建设与项目合作中牟利。
　　从选民角度看，有的选民对换届选举漠不关心，不珍惜、不重视自己手中的民主权利，认为怎么选都行，选谁都行，与自己关系不大；有的只注重眼前利益，在一些蝇头小利诱惑下，谁给好处就选谁，谁给好处多就选谁；有的只关心家庭、家族、小集团的利益，不讲原则，不顾村集体利益。
　　村委会选举痼疾不除，会危及农村改革发展稳定大局，甚至动摇党在农村的执政基础。在实践中，不少地方为消除痼疾进行探索，积累了不少好经验。如广东省试行村书记兼任村主任一肩挑，把村支部领导核心作用和村委会的自治地位有机结合起来；河北省试行村财乡管模式，从源头上为农村干部筑起一道防腐墙；安徽省推行选举委员会在村党组织领导下产生，试行村委会选举观察员制度，全程监督村委会选举；江苏省试行政经分离，把村委会职能分解到经济合作社和社区中，走出了一条多主体参加乡村治理的新路。总结各地的经验教训，要破除村委会选举痼疾，可从以下几个方面着手。
　　村委会仅承担村庄公共服务职能。最新修订实施的《村民委员会组织法》规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。村委会本身是政治自治组织，但却拥有集体土地等财产管理权，这种情形使村官在经济方面的权力太大、管得太多，成为村官不廉洁的重要诱因。破解这一困局关键是理顺党政关系、政经关系、政社关系，厘清村民与社员股东两大群体的权益边界和管理边界，把村委会职能分解到经济合作社和社区，把土地等集体资产的管理权完全剥离到各类农民合作经济组织手中，在制度设计上实现村民自我管理与集体经济管理的分离。作为一种崭新的治理模式，无疑需要相应配套制度的完善，如进一步规范整合乡镇或县层面合作经济组织管理机构，要求各类合作社设置理事会和监事会，村委会成员不兼任村集体经济组织的负责人，只为合作经济组织的成立、登记、运行提供辅导、咨询和服务，并在合作经济组织利益分配机制、民主管理机制和财务监督机制上进行指导等。
　　探索实行村财乡管制度。成立乡镇农村财务核算中心，按村建章立户，实行村级财务委托代管。在农村机动地和四荒地发包等创收活动和村级公共物品采购、工程招标等支出活动中，遵循公平、公正、公开的原则，财务收支经村监委会审议、通过乡镇农村财务核算中心实现结算，从制度上防止村干部为自己的宗族、宗派内成员牟取私利。
　　完善村级民主管理监督机制。成立村监委会，其成员由村民会议或村民代表会议在村委会选举前不记名投票产生，与村“两委”任期相同，但村两委成员及其近亲属不得担任村监委会成员。村监委会独立行使监督权、质询权、建议权、违纪举报权；列席村两委会议，履行议事、监督、理财、联络等职责，村级重大事务须经村监委会履行监督程序后方能生效。乡镇委派下村干部，与村监委会一起监督村委会选举，村委会选举结束后定期深入各村加强工作督查，接受村民咨询和投诉举报，与村监委会一起定期召开村民会议或村民代表会议，由村干部在会上述职述廉，使村集体经济收支状况高度透明运转，让动机不纯的人放弃参选。作者：张汉飞 来源：学习时报

    协同共治模式是现代社会治理的主流模式。农村社会的协同共治，即农村多元主体在民主与法治的基础上，通过对话协商、合作互动，在公共事务的共同管理过程中达成共识，实现公共利益最大化，并逐步形成相应的合作机制的动态过程。协同共治是实现政府治理、农村社会自我调节、村民自治之间良性互动，推进社会治理现代化的有效途径。

提高村治效率
　　农村社会的协同共治，其内涵包括两个方面：一是保障多元主体充分参与治理的权利。协同共治以制定和执行村规民约为形式，能够有效促进党政部门、农村自治组织与村民，在基层治理问题上展开良性互动，从而形成共治的新格局。《村民委员会组织法》规定，村规民约由村民自治组织主导制定，须经村民会议通过方能执行，必须到乡镇政府备案，这样就保障了多元主体的参与权利。二是科学确定各主体之间的责权利关系。村规民约本身就是规范各主体之间责权利关系的契约，以大家共同认可的方式界定各主体自身职责、自身权利以及治理手段、协同方式、协同目标等要素，引导形成合理有序、良性互动、协同共治的基层社会治理格局，是实现农村协同共治的有效途径。
　　村规民约是多方主体共同意志的体现，使得各主体各司其职责，各尽其义务，有效降低了治理成本，提高了治理效率。第一，协同共治的高效率来自村规民约被多方所认同，它结合农村实际，尊重村民自身习惯，党政参与引导，其他各方参与修订与执行，具有自发性，容易被各方所接受，不需要动用大量人力、物力就能维持其运转。第二，协同共治具有农村治理第一道防线的功能，只有当出现村规民约无法解决的问题时，才需要诉诸法律或转移到党政部门，能够有效降低行政和司法成本。第三，协同共治在农村社会的嵌入，其背后隐藏的是一种价值观，强调的是多元主体之间的自由、平等、妥协、宽容的精神。它通过在农村全体成员之间达成的一种契约，调节利益关系，化解社会矛盾，对农村社会秩序的稳定起着刚性和柔性两方面的整合作用。

存在问题
　　思想认识不到位。部分干部、村民对协同共治缺乏深刻认识，认为制定不制定村规民约无足轻重，遵守不遵守亦无所谓。尤其是随着城镇化与村庄社区化的不断深入，农村逐步由熟人社会向现代的陌生人社会过渡，农民个体意识与权利意识不断增强，有些村干部和村民认为村规民约是一种非正式制度，能发挥的作用会越来越有限。
　　制定程序不规范。协同共治的载体是村规民约，村规民约的规范性与合法性是村民遵守村规民约的基础和前提。目前对于村规民约的制定和修订没有明确的规范，程序、频率、时限都具有较大的随意性。虽然法律要求村规民约必须经村民会议通过后方能实施，但在实践中，还是有部分村未能经过村民大会或者村民代表大会表决，部分村召开会议时，到会村民没有达到法定人数，影响了村规民约的合法性，也不符合共治的内在要求。
　　执行难度大。作为社会规范，执行效果是村规民约的生命线。在实践中，村规民约得不到严格执行的现象还时有发生。在执行过程中，虽然村规民约对于奖惩有明确规定，但得到落实的大多是奖励性措施，惩罚的措施很少用到。究其原因，主要是有些村干部怕麻烦、怕得罪人，未能按照章程规定办事，或者在执行时未能一视同仁，影响了村规民约的效力。
　　人治影响没有完全消除。作为农村协同共治的制度支柱，村规民约理应承担消除人治影响，促进农村治理走向制度化、规范化的作用。但目前，农村人治的问题依然比较突出，在一定程度上，村书记、主任的权威越强，多元共治的推动就越有力度，村规民约执行得越好。

运用村规民约推进农村协同共治
　　深化村民对村规民约的认识。深入宣传村规民约在乡村秩序构建中的独特作用，宣传村规民约中以和谐为核心价值，以村民共同利益为立约宗旨，以半官方性质调解矛盾化解纠纷的价值理念与文化智慧，深化村民对村规民约功能作用的认识与了解。通过文化下乡，宣传普及协同共治理念和法治精神，培养村民的契约精神与规则意识，让村内事务都有具体规范可依，使村民遵守规范成为一种习惯，成为一种文化。
　　引导村民有效参与制定村规民约。村规民约能不能得到遵守，很大程度上与村民是否有效参与制定相关。因此，制定村规民约，需要充分发扬民主、自治与法治精神，充分反映全体村民的共同意志。具体说来，村规民约的制定或修订应依次经过以下程序：一是调查研究。充分收集村民意见，努力做好前期宣传，统一村民认识，达成共识。二是起草规约。坚持因地制宜，结合本村实际，体现地域性和乡土性特色，将达成共识的民意写成简明易行的规约。三是充分讨论。在本村范围内对村规民约草案反复征求意见并进行修改，进一步统一全体村民的共识，培养民主意识和自治能力。四是表决通过。依据《村民委员会组织法》第17条规定，表决村规民约的村民会议，应当由本村18周岁以上过半数的人参加或者由本村三分之二以上户的代表参加，并经全体到会人员过半数的人通过。因为村民自治是一种直接民主，在通过的时候，要尽可能地保证法定主体到会，充分体现村规民约的契约性。五是及时备案。依据《村民委员会组织法》规定，作为协同共治契约载体的村规民约必须通过备案审查，确认其合法性，也确认其效力。六是公布实施。可以采用召开村民会议、张榜公布、广播、印制册子等方式，正式公布村规民约，做到家喻户晓，以取得实施的效力。
　　严格认真地执行村规民约。要及时总结工作经验，针对存在的问题制定指导意见，在确保符合国家相关法规基础上，对村规民约修订的条件、标准、时间、程序等进行统一规范。在安排实施新农村建设项目时，也可以与村规民约执行情况适当挂钩。不断完善村干部监督约束机制，推动村干部更加重视和关注村规民约的制定和执行。针对干部、党员违反村规民约的行为，制定更为严格和更有实效性的处罚措施。同时，加强对村干部的教育引导，使其提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，自觉运用村规民约开展基层治理。村委会在做出奖励安排时，要在村内公示，某户村民如果在公示期内没有收到异议，则获得该项奖励；如果有人就某户提出异议，村委会将异议内容提供给联系该户的党员和代表，该户可以在党员和村民代表大会上进行申辩，最后由全体党员和村民代表投票决定该户是否能够获得此项奖励。这样既可以消除村“两委”干部在执行奖惩上的压力，也可以使党员和村民代表得到村民的更多认可，从而保障村规民约的有力执行。作者：王刚 来源：学习时报