“最基层”的难与盼——乡镇、街道党政办调研报告

乡镇、街道是党和国家政权体系最基础的环节，处在党的群众工作的“一线”和国家行政治理的“前沿”，是中央重大决策和重要工作部署贯彻落实的“最后一公里”。这一环节的工作做得怎样，对于全面深化改革任务的完成和全面建成小康社会目标的实现，具有至关重要的意义。

乡镇、街道党政办在这个“最后一公里”中，处于特殊而重要的位置：在乡镇、街道所属的各个机构之中，党政办是综合性的辅助机构（其他机构是单一性的职能机构），处在核心、枢纽与窗口的位置，是机关的运转中心、参谋中心、信息中心、服务中心和应急指挥中心。人们常常拿“上面千条线，下面一根针”来形容乡镇、街道的工作，那么也可以说，党政办就是这根针的“针鼻儿”。

与其工作的重要性相比，乡镇、街道党政办得到的关注却很少。如今互联网上的信息浩如烟海，但输入与乡镇、街道党政办有关的关键词，能够搜索到的有用信息却少得可怜。这种出乎意料的反差是我们下定决心开展此次调研的重要动因。另一个动因是党的群众路线教育实践活动中一些读者的意见和建议。

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这次调研采取点面结合的形式，力求信息的系统、准确和深刻。尽管投入了很大的人力、物力、精力，在静下心来撰写报告的时候，我们一方面庆幸此次调研收获巨大，另一方面也深感对这个领域的研究只是刚刚起步，还有很多重要的、深层次的问题有待进一步挖掘。这自然是《秘书工作》义不容辞的责任，但我们也真心期待领导、专家和更多有识之士，共同耕耘“最基层”秘书工作这块沃土。

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给乡镇、街道党政办“画个像”

乡镇、街道党政办的工作究竟是什么样的？除县（市、区）一级外，更高层级办公厅（室）的同志们亲眼见过的恐怕并不多。这里首先给大家介绍一些基本情况。

（一）办公条件与当地经济发展水平密切相关

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我们走访过的十余个乡镇、街道党政办，其“外表”虽各不相同，但也有很多共性。一个典型的乡镇、街道党政办是这样的：位于乡镇、街道办公楼的一层，处在人们进楼最容易找到的那个位置；办公室相对比较敞亮，工位比较集中，电话、电脑、传真机在办公桌上整齐摆放，文件柜、资料柜靠墙排列，有的还有里间，安放着简易的单人床供值班休息之用；来来往往的人很多，未必所有的工作人员都在，但在的人都是紧张地忙碌着……由于各地经济发展水平不同，党政办的办公条件也有很大差别，经济发达地区比如广东顺德下辖各乡镇、街道党政办，办公自动化水平非常高，而在陕西商南某镇，则有几个人排队等用一台电脑的情况。

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（二）岗位机构设置各具特色、差异较大

乡镇、街道“党政办”是一个简称，其全称一般叫做“党政综合办公室”，还有的地方叫做“党政人大办公室”（比如顺德）。规模较小的党政办内部设若干岗位；规模大的则在内部设置若干机构，有的叫“组”，有的叫“股”，也有叫“科”的。至于内设岗位或机构的名称，则千差万别、各具特色。比如河北固安县固安镇分为行政组、文秘组、社会事务组等三个组；而广东顺德北滘镇则分为秘书股、政策研究股、统计股、行政股、法制股、督办股等六个股。

（三）人员年纪轻、学历高、流动较快

乡镇、街道党政办的人员多少与乡镇、街道人口规模、经济总量密切相关，各地差别很大，多的近30个人，比如广东顺德大良街道有28名工作人员，少的就是两三个人，比如我们派人蹲点采访的浙江淳安县枫树岭镇，目前在岗的仅有两人。我们在调研涉及的河北、山西、陕西、江西、湖南五省各选一个县（市、区），对有关数据作统计分析，发现乡镇、街道党政办平均人数约为７人；这一群体总的来说比较年轻，30岁以下的占到51%；学历水平比较高，大学本科及以上学历占到55%；男女比例相对均衡，男性比女性稍多一些，占到56%；人员流动比较快，工作五年以上的人员仅占42%；人员身份构成比较复杂，公务员性质的约占22%，事业编制的约占39%，聘用性质的约占31%（详情参见附图1—5）。人员流动快的一个重要原因是党政办要求“能文能武”，对个人能力素质的提升效果明显，反过来使党政办工作人员很容易进入领导和上级部门的视野，或在上级组织的各种招考中崭露头角。正如基层同志所说，“党政办像一个特种兵训练营，能够练就一身好武艺”“这里是培养基层人才的‘黄埔军校’，多数人到各部门都是一把好手”。

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图1

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图2

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图3

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图5

（四）职能配置复杂，对应上面数十个部门

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虽然规模上并不大，但乡镇、街道党政办承担的职能却非常繁杂。就“办公室”范畴的职能而言，主要是为领导服务、为机关服务、为群众服务，包括政务性工作如公文处理、文稿起草、调查研究、信息上报、督促检查、综合协调以及其他机构材料的审核把关等；事务性工作如文件收发、会议服务、公务接待、印章管理、档案管理、机要保密以及机关的考勤、值班、人事、安全、后勤服务等；其他工作比如接待来访群众、包村等，有的还发挥着“人大办”“政协办”的作用。因为上级党委职能部门在乡镇、街道基本上都没有专门的“腿”（尽管相应的角色是有的，但基本上都是兼职，且多未设置专门机构），党政办实际上还承担着组织、宣传、纪检、统战以及工青妇的大量具体工作。广东顺德大良街道党政人大办公室主任孙丽丽对我们说：“很多人建议我的名片用纸可以再大一点，因为头衔实在是太多了。”

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（五）运行状态紧张有序，需要很强奉献精神

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由于所在的位置和承担的职能，乡镇、街道党政办工作时间紧、任务重、要求高，工作人员面临的压力也很大。“不管国内的国外的、天上的地下的，其他职能部门不管的都归办公室。”“大到国家大事，小到端茶倒水，甚至农民猪丢了都找党政办，什么事都有。”按照前述范围统计，一个乡镇、街道党政办年均处理文件496份，办理会议88次，起草各类材料157件，报送信息274篇，开展重要课题调研14次，接待来访群众624人次，而党政办平均只有7名工作人员，还肩负着很多其他方面的工作，由此可见其工作量之大。在乡镇、街道机关，党政办人员来得最早、走得最晚司空见惯，若遇到重大任务、突发情况就更是忙得“两脚不着地”。有人笑称，在这里工作“自豪感最强，幸福感最差”。

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（六）做事风格务实高效，致力问题最终解决

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调研组一位在上级办公厅工作多年的同志，最初认为乡镇、街道党政办工作分工、流程、程序不够规范是个值得关注的问题，但深入了解后感觉到，这其实是在人人身兼数职、常常超负荷运转的情况下的一种必然现象、一种工作的特点，就像山西清徐县东于镇党委书记郭彬所言：“乡镇、街道是‘没有下级的一级’，很多事情没有退路，只能以问题的快速解决、快速落实为标准，如果事事一板一眼，工作就没法子做了。”也有同志说，这里“像个大杂烩，一切安排都是方向性的，材料文通字顺就行，会议开起来了就成，事情办好了就完，不可能那么讲规矩、讲程序。当然了，必要的底线是一定要有的”。

（七）接触群众直接频繁，更加了解基层情况

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在县（市、区）级以上党政办公厅（室），工作人员直接接触群众的机会较少。而在乡镇、街道党政办，情况就发生了根本性的变化。首先，这里离群众的“物理距离”很近，“走路或者蹬着自行车就到厂矿社区、田间地头了”。其次，由于负责印章管理等方面的具体工作，就有了直接为群众服务的机会。也因为处在办公楼中最容易找到的地方，来访的群众首先找的往往就是党政办。再次，很多重要工作也需要直接与群众接触，比如包村工作，有些党政办工作人员每周至少要到村里去个两三天。正因为如此，与上级党政办公厅（室）相比，频繁而直接地接触群众、服务群众，更加深入地了解群众，是乡镇、街道党政办一个重要的工作特点。

谈谈乡镇、街道党政办的那些“难”

坦率地讲，哪一级的党政机关办公厅（室）工作都不容易做，但无论如何，“最基层”的党政办工作中的难处还是更多一些、更重一些、更深一些。经过实地走访之后，这种感觉越强烈，也越有一种为他们“诉诉苦”的冲动。

（一）骨干难留

当被问及乡镇、街道党政办工作中遇到的最大难题是什么时，大家的回答几乎是一致的——人才问题。“这些年，省、市公开招考的机会非常多，乡镇新进来的年轻人往往在办公室待不了多久就有各种机会考出去。我们双峰县三塘铺镇党政办在2011至2012年两年间，共有5名年轻干部相继经公招公选考入更高层级的党政机关。”“在华容县东山镇，25岁至35岁的党政办人员中形成一个‘不稳定层’，这些同志从事办公室工作5至8年不等，大多有级无职，经济待遇也比业务科室低，不愿待在现有岗位，‘身在曹营心在汉’的大有人在。”……上述这些情况，在乡镇、街道党政办比较普遍。新招录的公务员作为年轻高学历的人才，是基层党政机关争抢的“宝贝”。他们通常会先被放在党政办培养。不过，要想留住这部分数量非常有限的人才却往往很难——他们或通过招考进入更高级别机关，或被上级机关借调借用，或干脆“跳槽”，最后真正扎下根来的并不多。为何人才难留？除了工作压力大、任务重、待遇低，辛苦而又清苦之外，最关键的原因恐怕是个人发展空间逼仄。年轻干部流失过多及流动过快，导致了基层党政办人员结构的不甚合理，真正能发挥作用的中坚力量不够稳定。队伍的“青黄不接”和人才断层，对工作开展的影响不可小视。

（二）心气难顺

一个较为普遍的现象是，乡镇、街道党政办存在数量不少的事业编制干部。如江西贵溪21个乡镇、街道党政办，事业编制干部共76人，占到总人数的46.1%。受干部选拔任用政策影响，事业编制干部提拔受到一定限制，部分事业编制干部觉得自己提拔无期、晋升无望，出现工作积极性不高的现象。不少地方的乡镇、街道党政办岗位与编制不符的问题还较为突出。如，一位县委办主任告诉我们，该县乡镇、街道党政办80%的在岗干部编制并不在办公室，而是在其他办、所或属大学生村官。这部分人员身兼数职、力不从心，往往是干了办公室工作，疏远了本职业务，工作得不到县上业务部门的认可，加上办公室工作压力大，常常有“两边都是出力不讨好”的感觉。另外，乡镇、街道党政办还有不少工作人员系聘用人员，在一些经济发达地区如广东顺德，聘用人员的人数甚至达到了在岗工作人员的半数以上，他们在政治待遇、薪酬待遇等方面都与在编人员有较大差距，上升通道也非常有限，久之就会影响工作积极性。

（三）培训难求

缺乏业务培训机会几乎是每一个乡镇、街道党政办都强烈呼吁解决的问题。部分乡镇、街道党政办虽然开展了一些办公室业务培训和“传帮带”学习活动，但系统培训缺乏、培训内容“吃不饱”等问题依然十分突出。有的同志这样描述学习业务的情景：“一般是在文件中找格式、同事中问程序、书本中找理论，常常是‘依样画葫芦’‘摸着石头过河’，云里雾里，不知所以然。”据湖南华容县统计，该县76名乡镇、街道党政办工作人员中，中文、文秘专业出身的18人，其中半数不懂经济和管理；而学经济和管理的11人中，也有相当一部分不熟悉文秘业务；其余则不仅需要学习文秘知识，而且要补经济和管理课。这样一种知识状态使大家在工作中存在多方面的不适应，而相应的业务培训只是零星开展，没有形成机制。这76人中，有71.8%没有参加过任何形式的业务培训。教育培训的严重不足对乡镇、街道党政办工作质量提升形成较大制约，也在某种程度上影响到工作人员的积极性。

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（四）指导难得

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体制难顺是一种“根”上的难，从某种程度上说，其他的不少难，源头多在于此。现行体制下，乡镇、街道各职能机构多实行的是“条块结合”的管理模式，各机构除受本级党委、政府领导外，还接受县上相应部门的业务指导和管理。目前，乡镇、街道主要办、所在县（市、区）均有对应的具体业务部门，而作为整个机关“中枢神经”的党政办，虽说理论上接受县党委办公室及县政府办公室的业务指导，但实际上受到的“指导”却少之又少，往往处于“都管又都不管”的边缘地带，这就衍生许多方面的问题。一方面，没有正常的业务指导，制度建设、硬件建设、业务建设就缺乏统一的规范，业务培训问题就缺乏统一的组织，不利于工作质量的提高；另一方面，没有上级部门“撑腰”，在与其他部门职级、待遇等方面的竞争中就只能“甘拜下风”，比如党政办主任能不能进班子，比如能不能像纪检、司法干部那样有岗位津贴，等等，这与工作的顺畅开展密切相关，很大程度上也影响到大家的工作积极性。一位党政办主任私下对我们说：“其他部门‘有妈的孩子像块宝’，党政办‘没妈的孩子像根草’。”

（五）文山难攀

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上述四个问题主要说的是党政办，这个问题则不仅仅是党政办，也涉及乡镇、街道其他部门。虽然各级党委、政府精文简会抓得很紧，成效也比较明显，但在调研中我们发现，上面各级堆砌的“文山”仍然使乡镇、街道特别是党政办疲于应付。削文山、填会海，剔除这方面的形式主义、官僚主义流弊，依然任重而道远。一次在某镇开座谈会，参会的既有党政办的同志，也有镇里其他部门的同志，在大家话匣子打开之后，座谈不知不觉就转到了对深受“文山会海”之苦的倾诉上。其间，大家提到一个真实的故事：一份层层转发的调研提纲，最初是省里提到机场建设方面情况，到后来，某镇也照抄照转，征求大家对镇里建设机场的意见，成为笑柄——建个养鸡场倒还行，机场镇里怎么建设？据某街道党政办统计，该办负责工作有30余条线，每条线每年基本都有半年度和全年两次考核，有的则是每个季度均有考核。而党政办工作人员平均每人至少需要负责3至4条线的工作，处理日常工作已占用大部分精力，对于上级的各项考核是“只有招架之功，没有还手之力”，“不仅导致上级下达的任务有时无法完成，更是难以挤出时间和精力开展结合本街道实际的特色工作”。有些时候，经过层层下派任务，留给基层落实决策、调查研究、征集意见等的时间过短，难以完成。某镇一位分管党政办工作的领导告诉我们：“现在征求意见和调查研究的任务特别多，时间也特别紧。有时候上午10点发来通知，下午3点就要回复，还常常要求有文字材料并附上有关的报表。不少事情还得问村里要数据呢，这点时间哪够！”还有同志说：“很多时候最初发文时并不急，但经过层层转发就成了急件。一次接到一个标着‘急急急’的调研提纲，上午10点30分收到，居然要求上午下班前反馈，无论如何我也来不及呀，不得不作假应付。”

说说“最基层”秘书工作者们的“盼”

针对上述困难和问题，基层的一些领导和党政办的工作人员各抒己见，提出了一些意见和建议，归纳起来主要有以下几个方面：

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（一）盼望切实加强党政办公厅（室）工作体系建设

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在此次调研中，我们有一种非常深切的感受：从根本上解决乡镇、街道党政办面临的困难和问题，既在于乡镇、街道党政办自身的努力，更在于上级党政办公厅（室）加强工作体系建设，理顺业务指导的体制机制。“有个‘娘家人’来指点指点就好了”，不少乡镇、街道党政办的同志提出，希望县（市、区）一级的党委办公室牵头，政府办公室配合，切实担负起指导全县各乡镇、街道的党政办公室业务工作的责任。大家还呼吁，除县（市、区）一级外，更高层级的党委、政府办公厅（室）也来重视和支持“最基层”的办公室工作，会同有关部门，在充分调研的基础上，站在全面深化改革、激发基层创新活力的高度，从体制机制上解决一些深层次问题。

（二）盼望选好人、“三留人”能够真正成为现实

基层各项事业的成败关键在人。选好人、用好人、留好人，是做好任何工作的关键和根本。大家呼吁：要不断创新人才选拔引进机制，根据实际情况拓宽乡镇、街道党政办的进人渠道，探索建立县直机关部门和乡镇、街道之间，乡镇“站、办、所”和党政办之间的轮岗交流制度，把那些有能力也想到办公室工作的同志积极引进来。“用事业留人、用感情留人、用适当待遇留人”是常常被提及的一句话，也是乡镇、街道党政办同志们的殷切期盼。关于“用事业留人”，乡镇、街道党政办的同志们希望有良好的干事氛围、广阔的干事平台，让想干事的有机会、能干事的有舞台、干成事的有地位；关于“用感情留人”，希望精神上得到更多鼓励，生活上得到更多关爱，能有人听听心里话，解解烦心事；关于“用适当待遇留人”，希望生活待遇、经济待遇和政治待遇得到改善，有适当的加班补助制度或设立党政办工作津贴，工作强度能够与绩效考核挂钩、与福利待遇挂钩，同时在选拔重用、评优评先上加大倾斜力度。还有同志提出：要正视客观存在的混岗、混编现象，深刻分析其中的原因，寻找妥善解决的对策。在相关问题根本解决之前，则要尽力为事业编制及聘用人员创造更加公平的环境和待遇。

（三）盼望业务培训得到有效加强

基层的同志建议上级特别是县（市、区）党委办、政府办把乡镇、街道党政办的培训作为一项重要工作来抓，在深入调研的基础上，有计划、有步骤地把培训工作开展起来。当然，也要注意照顾乡镇、街道党政办工作的实际情况，使培训更有针对性，更有实际效果，也不因此影响业务工作。大家还希望《秘书工作》进一步增加反映基层秘书工作的篇幅和力度，为加强业务培训提供内容和素材支撑。一些同志还强调说：在采取措施加强业务培训的同时，也要树立“学习最终靠自己”的理念，在干中学、学中干，在工作的总结和积累中不断提高业务水平。

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（四）盼望反“四风”、树新风取得进一步成效

乡镇、街道一级是形式主义、官僚主义等不正之风的最终受害者，特别是乡镇、街道党政办处在这一级党委、政府的枢纽位置，对于形式主义、官僚主义现象的感受最为直接、最为明显。从某种程度上说，“文山会海”等方面的问题解决得如何，不是靠上级机关精文简会的百分比来判断，“最基层”的真实感受才是精文简会成果最有效的“试金石”。真正解决机关工作中的形式主义、官僚主义问题，而不是以形式主义反对形式主义、以官僚主义反对官僚主义，是基层同志们发自内心的热切盼望。大家希望，2014年继续在全党开展的群众路线教育实践活动，能够使上级机关在布置工作、安排任务时更加充分地理解和把握“最基层”的实际情况，使“最基层”的同志有更多时间用在促改革、求发展、保稳定、重和谐的实际工作上，而不是去应付那些不必要的形式主义的“花架子” 。

（五）盼望上级领导和部门更多关注“最基层”，理解“最基层”，关心“最基层”

一位地级市党委办公室的科长在我们组织的某乡镇党政办的座谈会上，听得津津有味，会后还拉着一位基层同志的手聊个不停。她说，这是她参加工作七八年间第一次到乡镇党政办来调研，感到很多事情都很新鲜。一位镇党委书记讲起了他有一次到省里开会时遇到的情形：一位具有相当级别的领导干部问他，“你们乡镇的干部工作忙吗？都忙些什么呢？”这个问题让他哭笑不得。他还说起媒体报道一位村支书背一位乡镇干部涉水到农户家引起轩然大波的事——当时他就感到，如果不是那名乡镇干部与村支书有很深的交情，村支书是不可能背他涉水的。因为在当前的基层政治生态中，乡镇干部对村干部并没有什么实际的制约。结果此事的发展最终证实了他的判断。他说，作为乡镇干部，此事着实让他感到难过。社会舆论对“最基层”的情况并不是那么了解，也是一个值得警惕的现象。他动情地说：“基层是基础，基层是基石，基层是基本，大家都不了解基层，这个问题了不得啊!希望你们好好呼吁一下，给基层一些帮助。”

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【后记】写完这篇调研报告，心情既轻松又沉重。这次调研，课题组投入极大的热忱和精力，特别是实地调研的过程，奔波万里，鞍马劳顿。然而我们也时刻处在兴奋之中——“接地气”的感觉真好，在与基层同志交流的过程中，我们的心灵是打开的，我们的神经是敏锐的，我们的情感是活动的，每时每刻都有营养、都有收获、都有感动。之所以感到沉重，是因为本以为报告写完事情就打上句号了，但事实却是越写越觉得这个领域“水很深”，这次调研虽然尽了力，但也未必就能深得其中“三昧”，或许能够唤起读者对这一领域的重视或兴趣，也就不失其价值了。最后，感谢您耐心读完这么长的一篇调研报告，感谢那些敞开心扉向我们诉说“难”与“盼”的“最基层”的秘书工作者，愿我们成为永远的朋友。

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《秘书工作》杂志社课题组

（执笔人：李向朝、李宇清、魏非夺）

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注：本文来源为《秘书工作》杂志及微信号“秘书工作”（mishugongzuo）

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