关于农村“两委”换届选举调研报告

一、农村现任“两委”班子和干部队伍的基本情况

　　1. 农村基层班子状况。我老秘网县共468个村，457个村党（总）支部。绝大多数村班子总体状况是好的和比较好的，能够有效组织和带领群众开展各项工作。但也有一些村存在一些突出问题，主要表现在：班子不够得力，村情比较复杂，群众意见较大。据摸底调查，目前全县有11个村存在这样或那样的问题，其中：“两委”关系不协调的村7个，家族、派性问题突出的村3个，干群矛盾突出、多次发生群体性信访老秘网的村1个。

　　2. 农村干部队伍现状。全县农村“两委”干部2523人，其中男2435人，女88人；支委1442人，平均年龄47.9岁；村委1629人，平均年龄44.9岁。高中以上文化152人，占6%；高中（中专）文化970人，占38.5%；初中及以下文化1401人，占55.5%。“两委”干部中，党支部书记、村委主任“一肩挑”的237人，占行政村总数的50.6%；“两委”成员交叉任职的548人，占总数的21.7%。

　　3. 村级后备干部情况。目前全县村级班子共有后备干部1395人，村均2.98人，其中“两委”主干后备干部776人。后备干部中30岁以下的有411人，31—35岁的有268人，36—40岁的有314人，41—45岁的有257人，45岁以上的有145人。文化结构是：初中的有541人，高中的有449人，大专及以上的有405人。总体上看，村级后备干部总量较过去有明显增多，年龄及文化结构较过去有明显改善，这主要得益于近几年选拔了一批大学生村干部。但是在一些经济欠发达村和边远山区村，后备干部匮乏的情况仍十分突出，少数村甚至没有合适后备干部人选。

　　二、农村“两委”换届选举工作的有利条件

　　1. 绝大多数村党组织坚强有力。近几年来，在县委坚强领导下，全县“三级联创”活动深入扎实开展，特别是通过大力实施“头雁工程”，多渠道培养选拔村级党组织书记，建立农村干部激励保障机制，干部队伍的活力明显增强；实施“素能工程”。加大农村基层干部教育培训力度，广泛推行现代远程教育，农村干部的能力素质得到明显提高；实施“先锋工程”，扎实开展先进性教育、“领岗定责”以及“三培三带”等活动，推进党员服务网络建设，党员的先锋模范作用得到进一步发挥，党群、干群关系进一步改善。目前，全县116个村被县委命名为“五个好”村党组织，占村党组织总数的24.8%。

　　2. 群众民主意识在逐步增强。农村“两委”换届选举是农村基层民主政治建设的主要表现形式和实现途径。过去，部分群众不懂得珍惜自己手中的权力，在选举中投随意票、人情票，甚至废票、错票的现象司空见惯。但是随着近些年农村一系列民主制度的推行，包括党员议事、村民代表议事、推选优秀村民加入党组织以及村务公开等，群众的民主意识、参政意识逐步增强了，特别是在选好村里的“当家人”方面变得更加关注和慎重，在2005年支部和村委换届选举中，党员和群众的参选率分别达到了90%和87%。一些村存在的拉票、贿选等现象令群众深恶痛绝。

　　3. 历次换届尤其是村委换届积累了宝贵经验。自1998年正式颁布《村民委员会组织法》以来，我老秘网县村级换届选举已经历了三届。回过头看，一届比一届平稳，一届比一届有序，一届比一届经验丰富，一届比一届效果良好。其中最重要的经验有两条：一是加强党对换届工作的领导作用坚决不能放松。调研中，绝大多数村干部和党员群众认为，只有切实加强党组织对换届选举工作的领导，才能保证换届工作平稳有序进行，才可能选出群众信得过的好干部，否则，极容易产生混乱、诱发矛盾，对村里的稳定发展造成严重影响。二是规范选举工作程序尤其重要。在近10年农村“两委”班子换届中，各乡镇党委全力以赴，乡镇党员干部积极参与，农村干部认真学习实践，积累了比较丰富的换届工作经验，在实践中培养了一大批换届工作的明白人，这支队伍在选前当好“教练员”，选中当好“裁判员”，在保民意、保程序、保法律等方面发挥了重要作用。更值得一提的是，党员群众对换届的有关程序、方法、要求等都心中有数，懂得了如何在法律的范围内行使自己的权利、表达自己的意愿，有利于加强对换届工作全过程的监督。

　　4. 换届前的各项准备工作充分到位。换届前往往是农村各种矛盾的集中爆发期。对此，各乡镇党委都超前谋划，周密安排，在换届前做了大量卓有成效的工作。一是对农村财务进行全面审计。目前，全县18个乡镇、468个村的财务审计工作已完成，有的已向群众进行了公示。二是积极开展前期调研工作。多数乡镇都召开了不同层面的座谈会，并组织力量深入各村调查研究，有针对性地提前做好村干部的思想工作，基本做到了心中有数。三是认真做好现任村干部的任期考核工作。以任期内承诺兑现情况为重点，以民主测评为主要手段，普遍对现任支、村两委干部进行了考核，掌握了现任班子和干部的基本情况。四是强化宣传舆论传引导。通过举办培训班、与村干部谈心等形式，教育村“两委”干部以正确平和的心态对待换届选举，要求他们坚持以工作为重，切实解决群众关心关注的热点、难点问题，为群众办好事、办实事、解难事，以实际行动取信于民。五是整顿软弱涣散班子。对班子不力、村情复杂的重点村，在县委选派第一支书的基础上，乡镇党委也都针对性地采取措施，着力强班子、解难题、保稳定，为换届选举工作创造有利条件。

　　三、影响农村“两委”换届选举工作的潜在因素

　　1. 一些乡村干部对提倡“一肩挑”存在认识上的偏差。中组部、民政部在《关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》中明确要求，“提倡党组织书记通过选举担任村民委员会主任”。但在基层调研过程中，不少乡村干部对推进“一肩挑”的思想认识不高。有的村干部认为，两人合作多年，配合默契，关系融洽，群众信得过，“一肩挑”必然会给另一方造成伤害，还是“两个人担”好；有的认为，现在农村工作任务繁重，一个人干负担过重，势必会影响工作任务的落实；有的认为，“一肩挑”把权力集中于一人，同时也把矛盾的焦点集中在一人身上，会增加村主干的思想负担，而且还不利于监督；还有一些山区村干部认为，村里人口少，居住分散，交通不便，干部职数的减少，给处理村级事务带来了很多不便。

　　2. 家族、宗派势力干扰以及一定程度上存在的贿选现象影响优秀村干部连选连任。问卷调查中，34.3%的人认为换届选举中最让人担心的问题是“宗派、宗族或黑恶势力操纵影响选举和候选人采用贿选等非正常手段竞争”。调研中，也有不少村干部反映在过去几届村委换届选举中，确实存在一些人利用家族、宗派势力上门游说，送钱送物拉选票以及协议竞选、恶意承诺等不正当或非法行为，不仅在群众中产生了严重的负面影响，而且不利于那些素质较高、踏实做事的优秀干部连选连任。究其原因：一是部分群众的法制观念还处于较低的水平，认识比较模糊，要么随意投票，要么成为候选人贿选的对象，使民主选举失去了其本来的意义；二是客观存在的宗族、姻亲关系主宰着群众的思想导向，一些家族小、社会关系少的优秀干部根本无法在选举中脱颖而出或连选连任；三是贿选行为鉴别难、认定难、处理难，给了投机钻营者空间。贿选拉票、不公正竞选等都是在暗地活动，由于生活在同一个村，不少还存在家族地缘亲戚关系，知情人不愿作证。加之现行法律法规对贿选行为，如采取摆酒宴、送钱送物等非法拉票行为没有明确规定，缺乏具体的处理程序和办法，难以从根本上来扼制此类行为。

　　3. 村干部队伍的素质与村民的高期盼之间存在距离。随着社会主义新农村建设的深入开展，群众对村干部的要求越来越高，希望村干部既要懂政策法律法规，又要在带领群众致富中有新招，还要能够办好公益事业，更要做到村务、财务公开，廉洁奉公，树立良好的形象。但是，由于部分村干部的理论水平和自身能力有限，特别是对政策法规、科技文化、经济知识等知之不多，大多凭经验、凭威信、凭家族势力开展工作，在带领群众发展经济、兴办农村公益事业、解决民生问题等方面，办法不多、措施不力，久而久之，村干部在群众中失去了信任度。究其原因：一是农民群众的整体知识层面不高，决定了村干部队伍整体素质偏低；二是农村优秀人才流失严重。随着农村经济市场化进程的加快，农村有文化的青年，如返乡高中生、复员军人、经济能人等大都向城镇发展，在城镇安家落户，造成一些地方村干部没人选、难培养、后继乏人的现象；三是农村集体经济薄弱，村干部干事创业难。不少村集体经济几乎为零，全靠财政转移支付过日子。村干部也想为群众办些事，但苦于没有资金，一些想法不能变为现实，群众意见较大。四是少数村干部身在其位不谋其事。有一些村干部上任之前许诺言，在任期间不干事，个别甚至只顾自己富，不管大多数，伤害了群众的感情。

　　4. 部分偏远山区村组织选举面临诸多困难。在座谈中，一些偏远山区的同志反映到：由于山区地理条件差、交通不便，多数村民特别是青壮年纷纷选择外出务工，其中不少在外买了房子，带走了全家老小，但户口仍然留在本村，这就给农村换届选举工作造成了很大影响，特别是在选民登记、组织集中投票方面加大了难度。横河镇沙腰村，户口簿上近百口人，实际上已全部外迁；河北镇的西交、杨柏两地在册人口3000多人，实际居住不足千人，外迁人员分布三省17个县，组织选举难度可想而知。

　　四、搞好“农村”两委换届选举工作的思考

　　1. 切实加强对换届选举工作的组织领导。必须强化县、乡（镇）、村三级党组织在换届选举中的领导地位，形成一级抓一级、一级促一级、一级带一级、层层抓落实的工作格局。一是成立强有力的换届选举工作领导机构。县、乡（镇）、村都要成立换届选举工作领导小组和工作机构，对换届选举工作进行综合协调和全面分类指导。二是认真实行干部包乡（镇）驻村制度。县四大班子领导每人要包一个乡镇，联系一至两个村，其中要联系一个重点难点村。乡镇党委要实行领导分片负责制，每个村确定一名机关干部包村，并要求在选举的关键时刻，人人驻村、具体指导。三是整合有关部门力量，形成合力。在由组织部门综合协调、民政部门具体组织实施的同时，要求人大、纪检、公安、司法、农业、财政、信访等部门密切配合，确定专人重点抓好此项工作，特别是从农村实际出发，科学制定预案，提前介入，掌握情况。四是强化舆论宣传和正面引导。充分运用公告栏、标语、会议、广播电视、报刊等，深入宣传选举的法律法规和政策，让农民群众了解法律法规和上级政策，自觉用法律来规范自己的行为。

　　2. 严把候选人资格条件关，选好配强村领导班子，特别是主要负责人。按照十七届三中全会提出的“建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍”和继续推进“一肩挑”、交叉任职等要求，在严格依法办事、尊重党员群众民主权利的同时，提高符合实际的、较高标准的候选人资格条件，突出强调村干部的素质要求。大力选拔那些政治素质好，能认真贯彻执行党的路线方针政策，模范遵守国家法律法规，有文化、懂经营、善管理，带头致富和带领群众致富能力强，办事公道，热心为群众服务，公正廉明，作风正派，在党员和群众中有较高威信的人进入村“两委”班子。特别要注重从致富能人、回乡知识青年、复员退伍军人、务工经商人员中选拔村干部，注重选拔优秀大学生村干部担任村“两委”主要负责人。乡镇党委、村党组织必须对候选人资格条件进行严格把关。对那些违反党的纪律和国家法律法规、违反计划生育政策、土地政策和村规民约造成不良影响的；信奉邪教、参与赌博甚至利用黑恶势力等干预农村正常工作的；政治素质和道德品质差、不履行法定义务、在群众中口碑不好的；参选动机不纯、意在通过当干部谋私利的、拉帮结派干扰选举、拉票贿选的绝不能推荐提名为村“两委”候选人。

　　3. 抓住关键环节，严格依法办事。农村“两委”换届，特别是村民委员会换届选举，整个过程都有严格的法律规定。要确保选举工作顺利进行，不出现任何纰漏，就必须做实做细各个环节的工作。总结历次换届经验，重点把好“三关”。一是把好选举委员会产生关。这是村委换届选举工作的关键环节，必须教育引导干部和群众，真正把公道正派、有威望、有一定参政议政能力的人推选到选举委员会中来。二是把好选举办法制定关。选举办法是村级换届选举工作的灵魂，关系到换届工作的成效。乡镇党委必须精心指导选举委员会在遵照法律的前提下，结合各村实际，制定具体的操作性比较强的选举办法，特别是要明确规定新一届村委班子的职数、选民资格、候选人资格条件、候选人产生办法、投票选举方法和监票人、计票人产生办法等。三是把好正式选举关。正式选举时，乡镇党委要派人驻村指导，各村也要确定若干选举监督员，负责监督选举工作的全过程，确保严格依法选举，维护法律严肃性。要从实际出发，完善选举方式，尽量组织村民进行集中选举，减少流动票箱；要统一规范书面竞职承诺，在有条件的村实行候选人发表竞职演说，扩大群众的知情度；要在选民登记、确定候选人资格条件、选举结果产生等方面，及时向群众公布，保证整个选举过程公开透明。针对部分边远山区存在的组织选举困难等现实问题，民政等部门要制定切实可行的办法，支持和帮助农村完成换届选举任务。

　　4. 严厉打击违法违纪行为，着力营造风清气正的换届环境。一方面，要加强宣传引导，强化对选举主体的引导。教育党员群众十分珍惜、正确行使自己的民主权利，增强民主法制意识，严格按照候选人资格条件，从本村绝大多数群众的利益出发，选好自己的“当家人”。同时认真抓好换届工作骨干的培训，熟练掌握选举工作的法律法规与操作程序，提高乡村干部和选举工作人员指导选举工作的能力。另一方面，要严肃换届纪律，认真贯彻执行省纪检委、省委组织部、省公安厅、省民政厅《关于进一步严肃纪律、保障村委会换届选举秩序的通知》，把“六做到、六不准”宣传到村、到庄，确保家喻户晓、人人皆知。要坚持组织、纪检、民政、司法等部门和各乡镇党委政府联动，密切关注各种不良动态，及时将问题苗头解决在萌芽状态。对宗族、宗派和各种非组织活动干扰妨碍换届选举工作的行为，要理直气壮地予以制止和纠正，对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、冲击选举会场等行为，必须坚决依法打击。对一些严重违法违纪行为的查处，要在新闻媒体公开曝光。通过各方面的努力，营造风清气正的换届环境。