关于大力推进政府向社会力量购买服务的调研报告

关于大力推进政府向社会力量购买服务的调研报告

区政协社会法制委员会

　　中共十八届三中全会强调，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。为深入落实十八届三中全会精神，区政协社会法制委员会组成调研组，对我老秘网区政府购买服务情况进行了专题调研，调研组先后召开了政府有关部门的座谈会，听取了重点部门的情况汇报，到北京东城区社会组织指导中心进行了实地考察，与北京海淀区和上海静安区、闵行区、杨浦区进行了资料交流，在此基础上形成调研报告如下。

　　一、我老秘网区在推进政府购买服务方面的积极尝试

　　近年来，我老秘网区有关部门在政府购买公共服务方面也进行了积极尝试。如区民政部门自2008年起，对60岁以上的低保、特困、优抚等困难老人按轻、中、重三个等级，按照每人每月100元、150元和200元的标准，给予居家养老服务政府补贴。2012年又扩大了补贴范围，对80岁以上的失能、空巢、市级劳模、独生子女父母等困难老人给予居家养老护理政府补贴，并将补贴标准调整到每人每月150元、200元和400元。民政部门委托非营利性社会服务机构，为这些老人提供送餐、洗浴、理发、洗衣、家庭设备维修等专业化服务，实现了老人实际需求与养老市场供给的对接。此项工作开展以来截至2014年6月，市、区两级财政共投入2070.58万元用于困难老人居家养老补贴，其中区政府按1：1配比，全额落实了补贴经费。此外区残联也通过定向委托方式，为困难残疾人提供了康复、照料、辅具装配、托养等服务。这些部门的工作都为在全区深入推进政府购买公共服务提供了很好的经验。

　　当前和今后一个时期，大力推进政府购买服务是贯彻落实中共十八届三中全会精神的一项重要任务。今年，我老秘网市先后出台了《关于政府向社会力量购买服务管理办法》和2014年、2015年市政府向社会力量购买服务的指导性目录。但与上海、广东等先进省市相比，我老秘网市政府购买服务工作还处于初始阶段，制度设计及实际操作都不是十分成熟。在全市相对滞后的大环境下，我老秘网区在政府购买服务的领域、范围、数量、方式，以及社会力量本身承接服务的能力等方面，与先进地区相比也都存在明显差距。因此，我老秘网区应将推进政府购买服务工作摆在全区发展改革的重要位置，充分认识推进政府购买服务工作的重要性和紧迫性，按照中央和我老秘网市部署要求，积极稳妥、扎实有效地推进政府购买服务工作。

　　二、我老秘网区在推进政府购买服务方面存在的主要问题

　　1、对政府购买服务重要意义的认识亟待加强

　　尽管中共十八届三中全会以来中央和我老秘网市出台了一系列文件，但我老秘网区有些部门对政府购买服务的重要意义和实施方式仍然缺乏充分认识。一是习惯于政府直接向公众提供服务的思维定式，对社会力量的作用存在疑虑，认为有些工作政府自己能做，或者能组织志愿者去做，为什么还要花钱向社会力量购买服务？因此对哪些工作应该推向市场交给社会力量，哪些应该留给政府自己，政府与社会力量的职能应该如何界定等问题没有深刻认识。二是认为推行政府购买服务是改革公共服务提供机制的一项创新，需要涉及局部和全局的各种关系，因此存在求稳怕乱、等待观望的思想，即使上级部门已经出台相关文件，也不敢积极推行、大胆尝试。三是担心推行政府购买服务会造成权力资源减少，因此购买服务的积极性不高、动力不足。

　　2、政府购买服务的制度性措施亟待完善

　　早在2005年，上海浦东新区就出台了《关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》。从2008年起，上海闵行、静安、杨浦等区县根据自身情况，先后出台了一系列扶持和规范政府购买服务的政策措施。北京海淀区于2006年出台了《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》。这些文件均对政府购买服务的内涵、实施主体、范围、程序和评估机制进行了明确规定，为政府购买服务向制度化规范化方向发展起到了重要作用。

　　相比而言，我老秘网区明显缺少推进政府购买服务的顶层设计。这几年区政府工作报告都提到要转变职能或购买服务，但直到目前还没有一件推动此项工作的全区性、专业性、制度性措施出台。虽然近年来区民政局、残联等部门在政府购买居家养老服务和残疾人救助服务等方面进行了很多实践探索，并取得初步成效，但这只是靠部门的主动作为和创新精神，而不是靠机制推动。也就是说，全区对哪些部门应该在哪些领域、以什么方法向社会力量购买服务、如何对社会力量的服务进行严格监管和科学评估等，还没有形成制度设计和政策保证。

　　3、政府购买服务的领域和范围亟待拓宽

　　上海静安区2012—2014年已经实施的政府购买服务项目有四大类20大项77小项，最近发布的2015年购买项目参考目录又增加了32小项，这些项目包括社会管理、社会服务、社会事务和按职能转移要求需要购买的其他服务。上海各区县目前已推行的政府购买服务项目可概括为以下领域：一是社区民生服务。包括就业与社会保障、社区救助、居家养老、社区安全、社区文化、社区教育、公共卫生和计划生育、社区环保、便利店与便民早餐等。二是行业性服务。包括行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务等。三是社会管理服务。包括信访干预、矛盾调节、法律援助、社区矫正、民族融合、外来人口管理等。四是城市基础事务。包括环卫作业、绿化养护、海洋环境保护、污水处理等。民政、劳动、教育、卫生、文化、司法、市容、环保等部门都引入专业社会组织来承担服务项目，购买范围几乎涵盖社会生活的方方面面。

　　同样相比而言，我老秘网区在政府购买服务方面的范围偏窄。据有关部门介绍，目前我老秘网区的购买项目仅限于社区管理公益岗、居家养老服务和旧楼区提升改造管理；政府购买服务的资金虽然纳入区财政预算统筹，但占预算支出的比重很低。同时购买项目在选择服务提供者时基本上是定向委托方式，而不是上海、深圳那种招投标方式，因此导致市场化程度不高、竞争力不强。

　　4、承接服务项目的社会组织的自身能力亟待提高

　　政府购买服务的承接主体，主要包括依法在民政部门登记成立的社会组织。推进政府购买服务，社会组织不可或缺。上海之所以在政府购买服务方面取得明显成效，其重要原因之一就是不断加大对社会组织的培养力度，不断完善枢纽型社会组织的管理模式，吸引和培育了一大批以服务民生、维护稳定为职能的社会组织参与到公共服务和社会管理中。

　　截至2014年6月，上海市共有登记的社会组织11925个，其中社会团体3853个，民办非企业单位7906个；北京市共有登记的社会组织8928个，其中社会团体3718个，民办非企业单位4912个。截至2014年4月，我老秘网市仅有登记的社会组织4725家，其中社会团体2296个，民办非企业单位2369个。上海和北京每万人拥有社会组织的数量为7—8个，我老秘网市为3.3个。再以区级政府数字为例：截至2013年底，静安区共有登记的社会组织453个，其中社会团体137个、民办非企业单位316个，每万人拥有社会组织的数量为14个；我老秘网区共有登记的社会组织278个，其中社会团体67个，民办非企业单位211个，按照我老秘网区100万人口计算，每万人拥有社会组织的数量是2.8个。

　　除数量偏少外，我老秘网区社会组织还存在发育不成熟和承接能力不足的问题，一些目前可以推向社会的购买事项难以找到合适的社会组织承接。许多社会组织内部结构不健全，实力偏弱，规模偏小，掌握的资源也很少，高素质专业人员的数量严重缺乏，对承接政府购买服务心有余而力不足；还有一些社会组织服务意识和服务水平较低，规制力不强，公信度不高，不能得到社会和服务对象的认可。因缺乏合适的、高质量的社会组织参与公共服务购买，一旦政府推出更多购买服务项目，可能会面临无社会组织承接的尴尬境地。

　　5、政府购买服务的监督和评估机制亟待健全

　　政府作为出资者向社会力量购买公共服务，既要对服务项目的实施过程进行监管，也要对完成的服务项目进行绩效评价。但从我老秘网区情况看，服务过程的监督和事后的评估机制还很不完善。目前我老秘网区对承接服务项目的社会组织或企业的监督，主要体现在部门内部监督上，缺乏专门机构在服务过程中对其服务质量和服务效果进行监管，没有形成独立的第三方评估机制。有些部门在与承接方签署购买合同时，虽然也包括了监督与评估的内容，但科学性与约束性不足。这种缺少以服务对象为主体的形式上的绩效评估，使得一些社会单位在为群众提供服务时，只追求利润、不重视服务品质。例如，某企业在接手养老配餐服务项目后，由于只追求利润最大化，不考虑服务项目的公益性和服务对象的特殊性，服务质量每况愈下，群众满意度也随之大幅下降。但由于缺乏考评机制以及其他原因，主管部门尚无将其剔除出承接单位的有效手段，因此出现经济学中“劣币驱逐良币”的现象。

　　三、大力推进政府购买服务的几点建议

　　1、准确把握购买主体，解决好“谁来买”的问题

　　一是提高思想认识。政府购买服务是行政管理体制改革的发展方向，今后政府不可能包揽全部社会管理和公共服务事项，必须推行多元化的公共产品供给模式，这是加快建设服务型政府的要求。因此各部门要提高对政府购买服务重要意义的认识，明确政府机关是购买服务的主体，正确对待利益格局的调整，不等不靠，把社会能够提供的服务尽可能交给社会力量来承担。要加强对十八届三中全会精神的学习，熟悉和掌握政府购买服务的政策措施和具体要求，提高执行政策的自觉性和工作水平。

　　二是完善工作机制。政府购买服务工作涉及财政、民政、审计、监察和一大批职能部门，是一项系统工程。应建立由区政府主要领导任召集人的推进政府购买服务工作联席会议制度，建立健全“政府统一领导，财政部门牵头，民政部门协同，职能部门参与，监督部门保障”的工作协调机制，加强组织领导、政策支持、财政投入和监督管理，明确分工，落实责任，为推进政府购买服务提供强有力的组织保障。

　　三是加强顶层设计。鉴于我老秘网市《关于政府向社会力量购买服务管理办法》和2014、2015年市政府购买服务目录已经出台，应尽快结合全区经济社会发展实际，制定我老秘网区推动政府购买服务的实施意见和操作性强的配套措施，力争形成上下结合的政策体系。同时结合全区“十三五”规划编制工作的启动，研究制定南开区公共财政发展专项规划、南开区社会组织发展专项规划，推进政府购买服务向制度化规范化发展。

　　2、合理确定购买范围，解决好“买什么”的问题

　　一是结合实际，制定购买目录。静安区政府从2012年起，每年都向社会公布《政府购买社会组织服务项目参考目录》。我老秘网区也应按照有利于转变政府职能、有利于降低服务成本、有利于提升资金效益的原则，研究制定区政府向社会力量购买服务的目录，同时每年对服务项目进行动态调整。根据目录，每年在财政预算中安排一定数量的专项资金，用于政府购买服务。

　　二是突出重点，满足群众需求。要在公共服务需求多样化的形势下，突出购买项目的公共性和公益性，重点考虑、优先购买与保障和改善民生密切相关的领域和项目，把有限的财政资金用到群众最需要的地方。例如，对民政、劳动、卫生、残联等部门目前实施的养老、社会救助、社会保障、医疗救助、残疾人保障等社会迫切需要的基本公共服务领域，逐步加大政府购买服务力度，在项目和资金上给予倾斜。

　　三是先易后难，扩大购买范围。在现有政府购买服务范围的基础上，逐步增加购买内容，扩大购买范围，例如针对我老秘网区人口中青少年和老年人口比例较高的特点，将青少年发展、临终关怀、健康保健等纳入政府购买服务范畴。学习上海静安、杨浦等区的经验，将更多公益服务、社区便民服务和社区建设的具体事务性工作逐步转交给社区社会组织来承担，以降低社区建设成本，提高社区服务效率，打造一批深受居民欢迎的优质社区公益服务项目，扶持一批有能力讲诚信的公益性社区社会组织。

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二是突出重点，满足群众需求。要在公共服务需求多样化的形势下，突出购买项目的公共性和公益性，重点考虑、优先购买与保障和改善民生密切相关的领域和项目，把有限的财政资金用到群众最需要的地方。例如，对民政、劳动、卫生、残联等部门目前实施的养老、社会救助、社会保障、医疗救助、残疾人保障等社会迫切需要的基本公共服务领域，逐步加大政府购买服务力度，在项目和资金上给予倾斜。

一是结合实际，制定购买目录。静安区政府从2012年起，每年都向社会公布《政府购买社会组织服务项目参考目录》。我老秘网区也应按照有利于转变政府职能、有利于降低服务成本、有利于提升资金效益的原则，研究制定区政府向社会力量购买服务的目录，同时每年对服务项目进行动态调整。根据目录，每年在财政预算中安排一定数量的专项资金，用于政府购买服务。

制。政府购买服务工作涉及财政、民政、审计、监察和一大批职能部门，是一项系统工程。应建立由区政府主要领导任召集人的推进政府购买服务工作联席会议制度，建立健全“政府统一领导，财政部门牵头，民政部门协同，职能部门参与，监督部门保障”的工作

我是购买社会服务的实际操作者，实施中，有很多问题，比如：突发灾害后怎么办，购买服务的量如何确定？如何实现合同管理？

加强组织领导、政策支持、财政投入和监督管理，明确分工，落实责任，为推进政府购买服务提供强有力的组织保障。

要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。

推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买

类似政府购买公共服务当前是全社会的一个热点，谢谢前辈如此详尽的分析

购买服务这个课题我也写过，但是没这么全面，思考也没这么深

购买服务这个课题我也写过，但是没这么全面，思考也没这么深

必须学习啊！感谢老秘的分享

最近正在思考这方面的问题，文章写得很全面，很有借鉴意义。