由“函代请示”的提法说起——再谈公文写作指导中的“滞后”现象及其他

《党政机关公文处理工作条例》及《党政机关公文格式》国家标准（以下分别简称《条例》、《格式》）施行已两年多了。笔者刚接读《条例》之时，联想到多年以来在公文研究领域存在的一些问题，在一篇学习札记中曾有这样的期盼：“我们应尽快掌握《条例》的各项规定，准确理解《条例》内容，注意以《条例》为根本性依据，紧密结合公文运作实际，进行有关的教学与研究，力避盲目臆断，力避认知滞后……”两年多以来，大量公文写作指导用书陆续面世，给公文写作领域带来了适应需求的生机和活力，这自然是应予充分肯定的。但毋庸讳言，笔者期盼的两个“力避”，在一些书中却未能做到，“盲目臆断”“认知滞后”仍不时可见。对此，笔者曾在拙文《谈谈公文写作指导中的“滞后”现象及其他》（载《应用写作》2013年第11期）中进行了粗浅的评述。现再针对近日看到的一些公文写作指导用书及研究文章内出现的“认知滞后”现象和“盲目臆断”之说，择其典型性强、影响较大者，依据《条例》，结合公文运作实际，试评述如下，并兼及一些值得商榷的问题。

一

“在一些特殊情况下（例如下级机关向上级机关及主管部门询问有关方针、政策、规定和工作中遇到界限不明确的问题，上级机关向下级机关询问工作情况或某一具体问题等），函也应用于上下级组织之间。但这种函只是一种行文形式，它的实质是‘函代请示’与‘函代通知’。”这是一本发行范围较大的、2013年出版的公文写作指导用书中的一段话。其中提到的“函代请示”是一种沿用很久的提法。客观地讲，用“函”（“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”——《条例》）向“主管部门”询问属于该部门职权范围的有关问题而不是向上级机关发“请示”(适用于向上级机关请求指示、批准。——《条例》)，是很规范的做法，因为它体现了“发文不升级”的原则，这样来讲“函代请示”，尽管不是很严谨，但仍然可以认为是不无道理的。而认为上下级之间也可以互相发“函”询问有关问题或情况，就是严重滞后了。就行政机关而言，自1994年1月1日起，国务院办公厅修订施行的《国家行政机关公文处理办法》在“函”中增加了“适用于不相隶属机关之间”的全指限定，因之“函”不能再用于上下级机关之间。2012年7月1日起，“函”也不能再用于党的机关上下级之间了。这在《条例》中有十分明确的规定。至于所谓“特殊情况”，愚以为在公文处理工作中，并不存在必须突破有关规章限制才能发文的“特殊情况”，否则，岂不是规章规定不够严谨、有明显缺漏存在吗？以上面一段话中所述的“特殊情况”为例来看，如果必须向上级机关而不是主管部门进行询问的话，则应该用“请求指示”的“请示”；而上级机关需要向下级机关询问时，由其办公（综合）部门发“函”给下级机关即可，不必由上级违反《条例》对文种适用范围的规定直接发“函”。（例文请参阅载于《应用写作》2005年第3期的拙文《一份有普遍借鉴意义的询问函》。）至于“这种函只是一种行文形式”的说明，令人产生疑问：难道这样的行文形式就可以不符合《条例》的规定吗？向上级发“请求指示”的“请示”、由上级机关的办公部门向下级机关发“询问函”，从选择恰当文种发文的角度看，不也是行文形式吗？两相比较，其实质恐怕就有规范与否的根本性区别了。时至今日，在公文学界仍有不少论者坚持认为“函”可以用于上行文和下行文，可以说这是一种“顽症”了。以前在评议上述不规范提法的过程中，笔者也曾看到持论者进行辩解的文字，其理由有二：一是要全面理解公文文种的涵义，而不是死抠某一条文；二是要尊重鲜活的公文运作实际。笔者认为这些理由十分牵强。有关公文文种的涵义（包括适用内容与适用范围），并非整套的理论体系，仅是规范的具体要求，以往国务院制发的《国家行政机关公文处理办法》和中共中央办公厅制发的《中国共产党机关公文处理条例》是这样，现正施行的《条例》也是这样。对其的理解，并不存在全面抑或片面之分，只有准确与否的区别；至于说到公文运作实际，只能是由规范的要求去约束，而不能反过来允许所谓“鲜活”的实际去冲击规范。那种把某些机关单位出现的违反《条例》的公文文例，如有些书中引用的《××省科学技术委员会关于询问贯彻全省科学技术工作会议情况的函》（主送该省各地、市科委），作为依据说明函可以用于上下级机关之间，这实际是将误例当正例，其作用就不是指导而是误导了。（具体评析请参阅2014年第3期《应用写作》所载拙文《谈谈公文例文的选定》。）

二

在公文教学界，除类似前述“认知滞后”的现象外，还有另一种情况较为普遍存在、值得特别予以注意，即脱离规范的公文运作实际而盲目臆断。请看一些见诸新出版的公文指导用书及公文研究性文章的说法——

①“函是正式的法定公文文种，要使用文件格式发文。”

②“在实际工作中，对于一些普发性的公文如通知、通报、批复、函等，往往使用信函格式印发。”

③“‘信函格式’是平行格式。上级机关不直接使用信函格式给下属单位行文，而是……办公厅（室）根据授权代为下发公文……”

以不违反《条例》要求的规范公文运作实际去对照上面的种种说法，我们就会发现，这些说法并不符合规范的公文运作实际。

与①的说法相反，较高级别的公文运作，除特别提高发文规格的情况外，都是使用“信函格式”发“函”的。一些基层机关单位，未明确“信函格式”的适用范围，因之发函时也用“文件格式”，如××省国资委所属的××省交通投资开发公司以文件格式致函×× 省交通厅《关于处理××屯收费站遗留问题的函》（×交投董字〔2008〕44号），而××省交通厅则以“信函格式”回函《关于对省交通投资开发公司处理××屯收费站遗留问题的复函》（×交函〔2009〕59号）。两相比较，作为厅级单位，其复函在格式上就是很得体的。

②中提到的“通知”“通报”，往往是普发性的，而“函”普发的就很少见。至于“批复”，由于“请示”不允许多头主送，因之作为“适用于答复下级机关请示事项”（《条例》）的“批复”，也不可能普发。由于识见所限，笔者未见有“通报”用“信函 格式”印发的。这段话中的“往往”，是很模糊的提法，使人弄不准使用“信函格式”究竟依据什么。其实，公文运作实际显示，同是普发的“通知”，有时用文件格式，有时用“信函格式”，区别在于公文的具体内容及随之而定的发文规格。如果是重要工作性质，就使用显示高规格发文的“文件格式”，如《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设的通知》（国办发〔2013〕13号）；而如果是处理日常事务性工作，则使用发文规格略低的“信函格式”，如《国务院办公厅关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知》(国办函〔2013〕36号)。

在《格式》所规定的三种“公文的特定格式”中，可以适用多个文种、显示一般发文规格的是“信函格式”。③中讲“信函格式”是平行格式，这种说法过于绝对化了，“批复”是典型的下行文，而国务院所发的“批复”，都是使用“国务院函”（信函格式）这样的发文形式，各省级政府亦使用机关代字为“×政函”这样的发文形式来制发“批复”。高规格公文运作实际显示，“上级机关不直接使用‘信函格式’给下属单位行文”的说法，纯属盲目臆断。国务院办公厅曾对“信函格式”的使用有过这样的要求：以“函的形式”（即“信函格式”——引者注）行文，应注意选择与行文方向一致、与公文内容相符的文种。（见“国办函〔2001〕1号”文）

三

有论者认为：“议案是上行文，当采用上行格式。”对此，笔者觉得有必要进行商榷。试述管见如下。

“议案”在《人大机关公文处理办法》中是上行文，但《条例》所规定的“议案”（“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。”）与人大公文中的“议案”（适用于根据法律规定，依据法定程序，提案人向人大及其常委会提请审议的事项）不能视为同一文种。党政机关公文“议案”有一定上行性质，但上述说法认为就是上行文，“当采用上行格式”，并不符合公文运作实际，如国务院发给全国人大常委会的“议案”使用的就是“国务院函”这种发文形式，而且作为国家最高行政机关，应该没有运用上行公文格式制发公文的情况。何况“信函格式”也不应用来制发上行文。再从行文关系上看，人大并非政府的上级机关，作为立法机构，它只具有监督政府工作职能而不能去领导政府，所以把党政机关公文“议案”当成上行文对待实际是将政府当成同级人大及其常委会的下级机关，这恐怕也不符合中国的国家体制。作为学术研究，这一看法希望获得指正。

四

过去，有一种较为特殊的呈转性报告（“报告”“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，回复上级机关的询问”。——《条例》），其内容中同时含有前段工作情况和下一步工作意见。《条例》施行后，对这种情况究竟是用“报告”行文还是用“意见”（“适用于对重要问题提出见解和处理办法。”——《条例》）行文，在公文研究方面有不同意见。

由于《条例》规定“报告”不具有提出意见和建议的适用内容，故自2012年7月1日起，呈转性报告和呈转性请示（“呈转”即“呈请批转”）这类向上级机关提出建议性质的公文应改用上行“意见”。实际上，自2001年1月1日国务院《国家行政机关公文处理办法》开始施行起，由于增加了法定公文文种“意见”并相应地撤销了“报告”中“提出意见和建议”的适用内容，行政机关高规格公文运作都不再使用“报告”“请示”请求批转。当时党的机关仍然按中共中央办公厅1996年5月3日发布施行的《中国共产党机关公文处理条例》，向上级提出建议用“报告”行文。现在，依据《条例》，“报告”中不再含有提出意见和建议的适用内容，故前述“呈转性报告”不能说是规范的；而在上行的“请求批转”的“意见”中以较大篇幅进行前段工作情况的汇报，也不符合这一文种的适用内容，因为“意见”所要求的内容是“对重要问题提出见解和处理办法”。如何来确定所用文种，难免莫衷一是。愚以为这种所谓特殊的“呈转性报告”，现在看来，已体现了“滞后”的特点，不应再原样使用，内容上应分开处理：需要向上级机关汇报工作情况的，以“报告”行文，需要提出与相关工作情况有联系的见解和意见、建议请求批转的，则以上行“意见”行文，而不必再在所呈转的“意见”中大篇幅谈工作情况。我们不能为行文简便就违反《条例》去应用前述那样的“呈转性报告”。在公文处理工作中，规范，永远是第一位的。

在公文教学与研究领域，有一个较为普遍存在的短板，即一些相关人员相当程度地脱离或不够了解公文处理工作实际。这不仅使其所进行的公文写作指导缺乏针对性，而且极易造成认知滞后、盲目臆断，乃至以讹传讹。有些在文秘人员看来是常识性的问题，在公文学界却出现种种臆断，如对发文字号中出现的“函”字，有人直接解释为“在批复、议案、函的发文字号中要嵌入‘函’字”，还有人断定“这是平行文标志”，甚至有论者因“通知”“批复”等文种发文字号中有“函”字而认定“它说明公文函用于上下级之间有其合理性”，等等，不一而足。其实这个“函”字显示的就是“信函格式”。在前述所引的种种说法中，有的就出现在由有关公文写作研究团体组织编写、审定的书上，这确实令人十分遗憾。紧密结合公文处理工作实际，把握《条例》，落实规范，这样去进行公文写作指导，才是对研究成果负责，更是对读者负责。愿以此与公文学界同仁共勉。作者：张冠英（作者单位：长春理工大学）