对法治反腐几个问题的思考

      党的十八届四中全会《决定》明确提出：“加快推进国家反不廉洁立法，完善惩治和预防不廉洁体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防不廉洁现象。”这为推进新形势下反对不廉洁、建设廉洁政治指明了方向。因此，党风廉政建设和反不廉洁斗争必须按照依法治国、建设法治中国的要求，坚定走法治反腐之路。

法治反腐是历史发展的必然要求
　　反对不廉洁始终是我们党所关心和重视的重要问题之一。但是，如何反对不廉洁，靠什么反对不廉洁，则是随着实践的发展而发展的。在不同的历史时期，党中央对这个问题的认识不同，反腐手段的侧重点也不同。毛泽东关注的是保证权力真正掌握在马克思主义者手里，强调的是思想教育、加强监督和严惩不廉洁分子。邓小平在总结历史经验教训的基础上，开始强调制度的规范和制约作用，把制度作为与教育、监督、惩治并重的反不廉洁手段。江泽民提出依法治国，建设社会主义法治国家，已具有了法治反腐、权力制约的因素。胡锦涛明确提出，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十八大报告进一步强调，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。这些都说明，反腐倡廉必须走法治反腐之路。
　　新中国建立以来，我们党在反对不廉洁上采取过四种方式：一是运动反腐，即依靠大规模的群众运动惩治不廉洁。这种反不廉洁方式背后的哲学理念是“速胜论”，毕其功于一役，实际上这是不现实的。不廉洁是个慢性病，解决起来不可能一蹴而就。二是权力反腐，即一种以权力为主导、通过领导者权力意志推动的反不廉洁方式。优点在于较为便捷高效，但容易因领导者的改变而改变，因领导者注意力的转移而转移。三是制度反腐，即通过健全从政行为规范和惩处违法违纪行为的党纪政纪，营造保障廉政的制度环境。但这些党纪政纪大多缺少与其配套的具体规定，在实际操作中缺乏强制性和约束力。四是法治反腐，即通过制定和实施法律，限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件和程序，为公权力执掌者创设公正、透明和保障公正、公平的运作机制，使公权力执掌者不想不廉洁、不能不廉洁、不敢不廉洁，从而达到减少和消除不廉洁的目标。法治反腐是制度反腐的新超越，有更高要求，更具根本性、全局性、长远性和稳定性。
　　我国现阶段的反不廉洁斗争，一方面成绩显著，另一方面形势严峻，呈现出成效明显与问题突出并存的复杂局面。主要问题是发案率高、涉案金额高、不廉洁分子级别高、查处难度高。不廉洁高发态势难以从根本上遏制，归根结底还是体制和制度上的问题。我国现行反不廉洁机制，是在没有建立起完善的民主集中制制度和社会主义法制体系的条件下逐步形成的。这种机制在一定历史时期起过重要作用，但与我国实行依法治国和社会主义市场经济体制也有不相适应之处。主要是：反不廉洁的法律缺失，至今没有一部可遵循的基本法律；反不廉洁的制度失衡，一些制度设计不严密、不系统、不配套，制度执行机制有效性不强；反不廉洁的效能乏力，大量的反不廉洁规定和举措，存身于党政文件、会议报告、领导讲话之中，在实际操作中缺乏强制性和约束力；反不廉洁的力量分散，没有一个统一的、相对独立的反不廉洁部门，难以形成反不廉洁的合力。

法治反腐的科学内涵和主要任务
　　法治反腐是指把反对不廉洁纳入法治的轨道，健全反不廉洁法律制度，依法制约和监督公权力的行使，依法惩治不廉洁分子。其基础是健全反不廉洁法律制度，核心是规范和制约公权力的行使，关键是完善权力公开制度和权力监督体系，重点是依法惩治不廉洁分子。法律制度区别于其他制度的根本点在于，它是国家权力机关——人民代表大会制定，或者由人民代表大会授权的国家机关制定的，是以国家形式表现的人民意志的集中体现。在诸多制度中，法律制度具有最高的权威性和最强的规范性，必须推进法治反腐。
　　解决好路径问题。主要包括四个方面：一是强化反不廉洁的法治思维理念。要树立法治观念，运用法治思维，冲破传统的思想观念误区，开启法治反腐的思想“总阀门”。二是整合反不廉洁的机构设置。可考虑对现有分散在纪检监察机关（预防不廉洁局）、检察机关（反贪污贿赂局）等反不廉洁专门机构进行整合，建立“国家反不廉洁委员会”，作为反不廉洁相对独立的专门机构。三是调整纪检监察机关的职能定位。随着反不廉洁法律制度体系的建立和完善，应重新认识和确定纪检监察机关的职能定位，纪检机关集中精力管好党纪，监察机关集中精力对政府部门进行监督检查。这样，纪检监察机关就可以有更多的精力、力量和时间，统揽反不廉洁工作全局、协调各方力量，凝聚全社会反不廉洁的合力。四是规范社会反不廉洁的秩序。要尽快制定网络反腐等相关法律规定，将社会力量纳入法治反腐轨道，形成反不廉洁的正能量。
　　解决好法律制度问题。主要抓好四个方面：一是尽快制定反不廉洁法。十二届人大已将反不廉洁立法列入未来5年的立法规划，明确了我国反不廉洁立法的路径和时间表。可按照先易后难、有序推进的原则，对不廉洁问题易发多发领域以及社会领域，加快反不廉洁的立法步伐。同时，可将一些经过长期实践证明有效的预防和惩治不廉洁的党内和行政法规、规章制度上升为法律。二是完善配套法规。要处理好党领导反不廉洁与依法反不廉洁的关系，通过法治方式，实现从严治党。要强化党内监督，制定和完善党内法规，强化对党的各级组织、党员干部的监督约束。要进一步完善各级政府及其职能部门工作职能、运行程序和监督机制等方面的配套法规，纠正和处理有法不依、执法不严的行为。要进一步加强反不廉洁的单行法律与条款的协调性、统一性，避免法律之间的相互冲突。三是加强地方性法规建设。除了法律、行政法规外，各地方应根据本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性反不廉洁法规。四是与国际反不廉洁公约相衔接。逐步建立国际司法和双边经济合作中的法律法规。

对法治反腐几个问题的思考
　　法治反腐关键在从严治吏。十八大以来，我国的反腐力度和成效前所未有。目前我国在反不廉洁问题上，大致有政治思维、德治思维和法治思维三种思维路向。在现阶段，对于不廉洁这个社会毒瘤，我国既不能靠搞上世纪50年代“三反、五反”时的政治运动，也不能靠搞“文化大革命”那样的“大民主”，更不能靠搞意识形态斗争和道德说教来解决问题。因此，在政治思维和德治思维下可以提出“反腐倡廉”，它突显的手段和目标是“倡廉”，但在法治思维下应该提出“反腐治权”，它突显的手段和目标则是“治权”。依法治权、依法治官是推进依法治国、依法执政和依法行政的必然要求，也是法治思维下反腐治权的必然要求。
　　以个案围观法治反腐。去年以来一些大案要案的公开开庭审理和宣判表明，司法机关在“老虎苍蝇一起打”的原则下，坚持有案必查、有腐必究，既彰显了中央加大惩治贪腐的坚定决心，也为司法赢得了广泛的公信力。对于不廉洁治理而言，司法或许只是治标之策，但这种治标一旦构成常态化，不仅能够为“治本”赢得时间，更是构成法治反腐的重要内容。以往，司法反腐之所以难获好评，主要是人们对“运动反腐”的担心。如果司法对权力不廉洁的犯罪行为治理，不是建立在严格无疏漏的法治思维上，而是根据形势或领导人的偏好时紧时松，那么反腐的个案就很难起到治理的功效。回顾十八大以来的反腐业绩，我们看到的是一条法治反腐的道路。
　　网络反腐必须纳入法治轨道。许多例子说明，网络反腐效果很好。相比传统的社会监督模式，网上举报因为其速度快、影响大和低成本、低风险的技术优势，更容易形成舆论热点，对权力运行可以进行无处不在、无所不包的关注，促进官员谨慎用权，约束言行，其积极意义不可小觑。但是，网络举报的泛滥以及真假难辨，也会使有关部门在查处不廉洁过程中，对于保证公众知情权和保护个人隐私权之间难以权衡。而面对公共利益，官员隐私权该受到何种程度的限制，更需要明确的法律界定。因此，要将网络反腐纳入法治化、制度化轨道，既保障网民的合法权利，又约束网民合法、有序、规范参与反腐，使社会监督的正能量得到进一步释放。
　　（作者系中央党史研究室机关党委常务副书记、纪委书记樊得智 ）