以“权力清单”推进行政审批制度改革

      党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。可以说，“权力清单”已经成为中央指导地方审批制度改革实践的一个明确方向，是依法行政的必然要求，也是现阶段推进审批制度改革、规范审批权力的有效突破口。
　　国务院总理李克强在多个场合指出，以大幅精简下放审批事项为重点的简政放权，是全面深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”。截至2014年8月，新一届政府共取消和下放了468项行政审批事项。2014年3月，60个有行政审批事项的国务院部门在中国机构编制网上公开了1235个审批事项，充分显示了中央推进审改的决心。与此同时，地方各级政府的“权力清单”也陆续浮出水面，全国各地深化行政审批制度改革的实践与创新正在紧锣密鼓进行中。

审改突破口：编制权力清单
　　审批制度改革千头万绪，从哪里入手是关键。过去十年里，不少地方在改革实践中过分强调了行政许可类事项、非行政许可类事项和服务类事项的区分，以清理许可类事项为重点、以减少数量为目标推进改革。十年来尽管取得一些成绩，但是也存在很多问题，突出的表现是清理事项不全面，“数字游戏”水分大。在清理和改革过程中，许多部门将“含金量”大、价值高的审批事项转移到非许可或者服务类事项中，保留一些收益小、不重要的事项上报精简。此外，在精简事项时将“大项拆小项”，在保留事项时又“小项并大项”，反复折腾，最终只是在数字上做文章。因此，尽管改革看起来取得巨大成绩，但事实上，审改的实质成效非常有限，企业和公民的负担并没有从根本上减少。
　　2014年2月18日，李克强总理在“省部级主要领导干部专题研讨班上”指出要“逐步建立各级政府的权力清单制度，为市场主体营造公平竞争的发展环境”，并在此后多次强调“清单”思维。在推广“权力清单”的实践中，尽管不少地方都做出了有价值的探索，但从全国看来，仍需对“权力清单”涉及的重要问题做系统思考和明确。笔者认为，至少应当从以下几个方面，认识“权力清单”。
　　从概念内涵上看，当前改革的重点是梳理“审批权力清单”，而不是政府权力清单。因此，在这一阶段，“清单”既不能、也不必涵盖政府的所有权力。随着改革的推进，将来有可能对政府权力进行分行业、分领域、分类别的梳理，明确政府每项权力的内涵、标准和责任，编制全面的“政府权力清单”，但不应当成为这一阶段改革的要求和重点。
　　从清理对象上看，必须跳出许可、非许可等分类框架，不拘泥于事项的各类形式提法，而以“是否需要经过审批机关同意”“是否创设了公民或组织的权利义务”为根本标准，对政府的一切权力事项进行梳理。
　　从清理原则上看，在坚持审批事项的“合法原则”外，现阶段应当更加强调“合理原则”，对权力事项进行合理性审查。以“谁审批、谁监管”为原则，一切程序繁琐又无法有效监管、一切能够通过事中事后监管、能够通过转移和下放途径实现管理效果的事项，应当坚决清理。此外，应当坚持需求导向，在清理下放审批事项时，从经济社会发展需要出发，从管理需要出发，尊重下级部门、地方政府的意愿。一些地方无法或无需承接的审批事项，可直接取消。
　　从清理方式来看，为确保清理事项不可拆分，避免“数字游戏”，可通过编码方式，对每一最小颗粒事项进行赋码，逐步建立起中央、地方统一的审批事项编码数据库，实现权力制约方式的量化、数字化、规范化。
　　从推进方式来看，编制“权力清单”应注重自上而下与自下而上相结合。一方面，加强顶层设计，对改革的原则、思路、进程进行统一部署和安排，由独立的审改部门对改革进行统筹协调，减少部门利益的干扰；另一方面，也要注重协商和公开，通过组建审改咨询委员会等形式，听取专家、相关团体、个人对清理和保留审批事项的意见建议，及时公开改革进程和结果，增强“清单”的科学性与公信力，凸显改革的严肃性与权威性。
　　从内容形式上看，单纯罗列审批事项的清单，只是名副其实的“权力清单”。行政审批从本质上看是政府为解决市场失灵、维持市场秩序和保护公民权利而对经济社会进行干预的方式，既体现了政府的权力，也对应着政府的责任，同时也是政府向社会提供的一种监管型服务。因此，无论从权责一致的思路，还是从建设“服务型政府”的角度，“权力清单”都应当与责任相对应。应当在审批事项后对应明确的责任主体，并详细说明审批流程与规范，让“权力清单”进一步变成“责任清单”和“服务清单”。此外，“权力清单”的内容可动态调整，但增设新的事项需设定严格标准，并依程序进行合法、合理性审查，广泛听取意见，防止随意增设。
　　从目的意义来看，“权力清单”的价值，并不仅仅在于“清单”本身，更在于梳理、清理的过程，在于从政府该做什么、不该做什么的角度，从政府和市场、社会分工的视野，对政府的权力进行合理性的审查审视。理清权力清单的过程，也是对政府权力进行精简缩减的过程，是对政府职能进行反思的过程，集中体现了审改对于政府职能转变的破冰价值。

后审改时代：做标准重监管
　　全面梳理“权力清单”、精简审批事项后，原有的部门和人员做什么？广东顺德的审改者提出“审”“简”“管”的思路，认为在对审批事项进行全面审查、精简放转不合法合理的审批事项后，第三步要把重心放在后期监管上。能否通过审改，切实提高政府的监管能力与效果，提升老百姓对政府工作的满意度，是衡量审改是否成功的最终标准。现阶段，强化事中事后监管，政府至少有三点可为。
　　做细标准。进一步明确保留审批事项的要件、流程、时限，通过标准化管理的刚性效应，对行政自由裁量权加以约束，让监管过程更加透明、规范，减少人为因素干扰，进而解决制度在执行环节变形走样的困境。在地方实践中，典型如浙江宁波从2010年开始推行行政审批标准化建设，除针对单个审批事项编制具体标准外，还选择文化娱乐业、餐饮业、宾馆业等7个关系民生的热点行业，试点设计编制联合审批标准，最终试图构建行政审批服务的标准化体系，取得了良好的效果。
　　做好协同。经济社会的快速发展增加了管理问题的复杂性，许多监管难题如食品安全、环保治理等，都涉及多个部门的职责范畴，依靠单一部门力量很难解决问题，达到监管效果。因此，要加强监管，就必须加强跨部门、跨主体间协同机制的构建，分享信息和资源，从制度、理念、操作、技术等层面，全面加强协同，提升跨部门监管的效果。广州市通过建立商事登记管理信息平台，力求实现各部门在网络平台上的信息共享，通过将单一部门的监管处理结果即时上网，实现与其他相关监管部门的信息互通，提升监管效能，是一种技术突破合作壁垒的有效尝试。
　　做实监管。既要彻底改变以“审”代“管”思维，精简审批，又要避免“放责不放权”“放事不放人”等问题，从人员、技术等多个方面，切实保障强化基层执法监察队伍的能力。当然，也须警惕一做事就“要人要编要资源”的倾向，尽量通过整合现有资源，实现政府整体能力的提升。如上海市在简政放权改革中提出“市政府瘦身、基层政府强身”，将市政府15%的人员编制下沉至镇街，强化基层队伍建设；在食品安全监管领域，通过整合分散在工商、质检、卫生等多个部门的检验检测资源，形成统一的检测中心以最大化资源利用效率、提高检测能力，也已成为各地改革普遍遵循的思路。
　　当前，行政审批制度改革已进入深水区。能否突破量化改革的瓶颈，实现审改对政府职能转变的撬动作用，最终跳出“量化改革”的增减怪圈，真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的现代审批治理结构，现阶段正是关键时刻。各级政府应当以“开门搞审改”的思路和胸怀，发动社会各界力量，集思广益，推动审批制度改革进一步完善和深化。作者：张弦