灵活运用“四议两公开” 切实提高村民自治能力

灵活运用“四议两公开”  切实提高村民自治能力

XX镇XX村党总支

近年来，XX镇XX村党总支在镇党委、政府的正确领导和具体指导下，以学习借鉴、灵活运用“四议两公开”工作法为抓手，让村民的事情自己议，自己定、自己督，切实解决了一些涉及村民自身利益的重大事项和历史遗留问题。XX村党总支也先后获得区、镇“五好”党支部、市“平安小区”、镇“先进基层党组织”和区“一级党组织”等荣誉称号。

一、适应形势要求，积极借鉴运用“四议两公开”工作法

XX镇XX村位于XX镇区东，全村面积5.7平方公里，总耕地面积3056亩，其中桃树面积969亩；全村总户数1938户，总人口4928人，其中农业人口3645人，非农人口1283人，全村60周岁以上老年人1048人；下辖27个村民小组；村党总支下设3个党支部，8个党小组，党员总数为133人，镇党代表4人。

一直以来，XX村村民经济收入以种植业、养殖业为主，村级日常支出靠政府扶持资金（财政转移收入），是一个典型的两多一少（地多、人多、钱少）贫困村；村级工业基础薄弱（规模以上非公企业没有，规模以下非公企业13家，农民专业合作社4家），村民生活比较贫苦，村民对村干部的牢骚、意见不少。近年来，为提高村民的满意度，村两委干部们一心一意谋划村级经济发展，调整农业种植结构，引进水蜜桃、西甜瓜、翠冠梨、草莓等农作物新品种；调整集体用地租赁价，提高集体资产运作效率；积极争取结对共建单位资金扶持，大力扶持和推行合作社发展，正确规范引导农民土地集约、流转，到2010年前后，村里经济有了较大的发展，村民生活也不断改善。然而，出乎意料地是，村民的意见反而更多了，甚至出现了部分村民围堵村委会办公室阻扰正常办公，个别村民到镇、区、市甚至北京信访等情况。

面对这种情况，村党总支积极引导村两委班子成员深刻反思：村里富了之后，涉及村民利益分配的事情多了，群众对村干部有意见、不信任主要是因为许多事情都是村干部自作决定，村民没有参与进来，也不知内情。正当村干部没有找到更好的解决办法、疲于应付村民吵闹之际，2010年5月，镇党委正式出台了《XX镇村级重大事项议事规则（试行）》，文件对推行“四议两公开”工作法的目的意义、原则、决策事项、议事规程等作了明确规定，明确要求各村要把学习运用“四议两公开”工作法作为解决村级重大事项的基本议事方法，并列入村级年度工作考核内容之一。村干部敏锐地意识到：“四议两公开”工作法不就是破解村民吵闹、民主决策村级重大事项的一把金钥匙吗？为此，村党总支一边学习借鉴，一边结合实际、灵活运用“四议两公开”工作法民主决策村级重大事项，通过一些生动的群众自治实践，使民主成为群众看得见、摸得着的民主，让群众在切身感受、经常性的参与和实践中，体会到基层群众自治这一基本政治制度的优越性，也有力地提高了村党总支的凝聚力和战斗力。

二、认真消化吸收，使“四议两公开”成为解决村级重大事项的有效决策机制

“四议两公开”工作法是河南邓州创造的党组织领导下的基层群众自治的成功经验。“四议”：村党总支提议、村两委会商议、党员大会或党员代表会议审议、村民大会或村民代表会议决议；“两公开”：决议内容公开；决议内容实施过程及结果公开。

在实际运用中，XX村党总支发现：尽管制定了实施方案、成立了工作小组、召开了党员大会和村民代表会议，悬挂了宣传横幅，但村民的参与积极性不高，重大事项议题难以确定，重大事项内容不明确，商议、审议和决议等决策环节附和的多、敢表态的少等。根据上述情况，村党总支及时向镇党委汇报，寻求政策指导，同时，及时召开两委干部、党代表和村民组长等扩大会议，集思广益、广开言路，大家达成一致：“四议两公开”是一项好的工作方法，但要发挥作用，关键还要联系实际，克服水土不服问题。为此，村党总支及时调整工作方法，采取“四化”措施，积极完善“四议两公开”运作机制。

1、决策内容具体化。村党总支根据村务管理内容，把需“四议两公开”的重大事项内容细化，具体罗列为11项：即听取和审议村两委工作报告，评议两委成员工作情况；村经济和社会发展规划及年度工作计划；村庄建设的规划与改造；村产业结构调整；村年度财务收支预、决算，预算外10万元以上的重大支出；投资额30万以上的新建、扩建工程和公益事业项目；村集体资产处置；征地安置补偿方案的制定和实施；修改《村民自治章程》及其它自治制度；推荐产生村务监督和民主理财小组成员；涉及村民其它利益重要事项。明确规定重大事项受理、提议前需广泛征求意见、充分进行调研、形成具体的方案。在村两委联席会议、党员代表会议、村民会议或村民代表会议进行议事前，应预先告知讨论议题，安排足够时间进行充分讨论，充分听取各方意见，形成工作共识。

2、决策环节精细化。一是提议环节。对需讨论的重大事项，根据工作需要，由村党支部、村民委员会、十分之一以上的村民联名或五分之一以上村民代表联名均可提出议案。议案由村党支部统一受理。二是商议环节。村党支部召集村两委联席会议，对受理的议案进行充分讨论。村两委联席会议由村党支部书记召集并主持，参加对象为村党支部和村委会全体成员。根据会议内容，必要时可邀请党员代表、村民代表，上级组织、驻本村的企业和群众组织的代表列席会议。提出的初步处理意见，必须经三分之二以上联席会议成员表决通过方能提出。三是审议环节。对于村两委联席会议形成的意见，按照党员“先知道、先讨论、先行动”的要求，召开党员代表会议审议。党员代表按村党员总数20%的比例，由全体党员民主推荐，经党员大会差额选举产生。村党支部班子成员为当然代表，党员代表中的三分之一原则上应由村民代表中的党员担任。党员代表会议人数应超过党员代表的三分之二，审议事项需经到会半数以上党员同意。四是决议环节。凡研究决定重大事项，必须召开村民会议或村民代表会议才能进行。村民会议必须有本地超过半数的十八周岁以上村民或者三分之二以上户代表参加才能召开，所作决定应当经到会人员过半数通过；村民代表会议必须有本地三分之二以上村民代表参加才能召开，所作的决议、决定应当经到会村民代表过半数通过。五是决议公开。已决议的重大事项内容及时通过会议、村居务公开栏等形式向党员群众公布，接受各方面的监督。六是结果公开。把决议实施的情况特别是完成情况、工作成效实事求是地及时向党员群众公布，督促村干部扎实工作，确保决议落到实处。同时，切实抓好基础台账工作，《“四议两公开”工作法记录手册》等记录规范、齐全，各类会议、公开等（如决议内容、决议执行结果等）资料及时归档。

3、决策程序灵活化。根据对“四议两公开”工作法的精神领会，在实际操作中，不再局限于村级面上重大事项，而是面对群众的最直接、最关心、最现实问题，可以小型化、地区化；不再局限于党员代表参加，而是根据需要让党员轮流来参加审议，不断扩大党员参与面；不再局限于召开全村的村民代表大会来决议，而是根据实际召开涉及村民小组的户代表或村民会议来决议，让最直接的人来决议；不再局限于在村委会进行公示，而是根据需要在解决问题的地方进行公示等。

4、决策主体明确化。一是抓好村两委班子队伍建设。充分发挥村党支部书记的主导作用；通过“选、育、帮、树”等形式，从农村优秀致富能手、复转军人、专业协会负责人、高校毕业生中选拔一批年富力强的优秀村干部及社工，发挥其骨干作用。目前，XX村两委班子成员及社工平均年龄41.5周岁，全部是大专及以上文凭。二是全面健全完善党员代表议事会制度，强化党员代表的主体作用，按照党员“先知道、先讨论、先行动”的要求，由党员代表全程参与重大事项的决策。按照全体党员数的20%比例，现有经民主推荐、选举产生的党员代表30名。三是选好选强村民代表。把素质好、威信高、能力强、热心为集体办事的群众选为村民代表，组织他们集中培训，提高参政议政能力，让他们当好群众的代言人，架起村“两委”联系群众的桥梁。按照村民小组数，全村共选出比较固定的村民代表80名。与此同时，按照缺什么补什么、什么问题突出就解决什么问题的原则，采取“请进来、走出去”等方式，对村两委班子成员以及党员代表和村民代表等进行群众自治知识普及和专题培训，切实提高参政议政能力。

三、运用“四议两公开”工作法的成功案例及启示

案例1：48个镇保名额有了归宿，信访个案成功化解。

1998年因建设郊环线（A30），XX村17个村民组290.55 亩土地被征用。2004年，政策调整，对征地农民由原经济补偿改为镇保。由于1999年农民承包地经延包调整，所以，原村民征地只能由各组村民集体共享镇保名额。XX村4、5、6、12等四个村民组的村民由于矛盾多、意见不统一，导致涉及的48个镇保名额一直没有落实，特别是村5组一村民强烈要求他家原被征用的土地必须由其家人独享镇保名额，故从2000年开始，上百次到村、镇、市甚至北京信访。

针对这种情况，2010年，村党总支经研究，抱着尝试的想法将“四议两公开”的做法灵活运用到组，由党总支先提出“镇保名额抓阉落实，享受人员出资，其他人员得资金补偿”的方案，并将此方案以组为单位，由村干部牵头召开户代表会议反复征求意见；考虑到老信访户的特殊情况，村党总支书记亲自出面做其工作，并让其参加座谈，发表意见。出乎意料的是，此方案得到了绝大多数村民同意，也得到老信访户的认可。在此基础上，经村党总支提议、村两委审议、党员代表商议，最后以村民小组为单位在户代表会议上进行了决议，四个生产小组全部以全票通过，从而顺利解决了一起久拖不决的历史遗留问题。

案例2：老村委会办公房旧貌换新颜。

建造于上世纪50年代初期的原村委会办公房经过长时间的使用和年久失修，楼板、墙面等全部开裂，已成了危房，严重威胁到了村民的生命财产安全，已无法再使用下去。于是，改建老村委会办公房就提上重要议事议程。老办公房属村集体资产，因此，怎么改建、资金来源、改建后的用途都必须由村民自己定。

2011年，为充分尊重民意，村党总支决定采用“四议两公开”工作法让村民自己做主。经提议、商议、审议，拟定了老村委会办公用房必须改建、资金来源由村委会自筹、改建后作为厂房出租等方案内容。但是在村民代表会议决议时，决议方案被大部分村民代表否决了。为此，村两委人员分别找村民代表谈话，了解村民不同意的原因。原来村民不同意改建后的新办公房出租，主要是对出租后的租费使用情况担忧，同时村里缺少老年人活动室，村民普遍要求新改建的办公房必须为老年人服务，用于开展文、体等活动。得知原因后，村两委班子一致商议，及时根据民意调整议案内容；同时，村干部以及老干部、老党员等主动上门做村民的思想工作，与他们进行沟通协调，最终得到了村民们的理解和支持。在此基础上，再次召开村民代表会议。经全体村民代表以举手的形式表决，一致通过了老村委会办公房改建事宜。现在占地500多平方米的新老年人活动室已落成投入使用。

案例3：顺利确权农民私占的已征用土地。

1998年远东大道建设，XX村3组村民承包土地部分被征用。1999年“二轮”土地延包时，3组的村民认为远东大道东侧的土地“值钱”，被征用开发的机会比较多，因而大部分村民强行争要远东大道东侧的土地。对于这样的突发情况，村、镇多次派工作组上门协调做工作，但未能有效解决3组村民土地的承包关系，导致3组的土地承包确权不成功，最终以该组人均土地面积不足0.39亩作为暂缓组上报镇农办；3组村民则按照私自“占有”的土地份额作为耕种面积。2010年，为维护大部分农民的切身利益，村党党总支审时度势，决定运用“四议两公开”工作法来推进暂缓组村民土地延包、确权。

为了稳妥推进此项工作，村党总支采取有力措施，为“四议两公开”等环节保驾护航。一是明确责任，成立了以书记为组长的领导小组和以3组村民自己提名选举的7名村民代表组成工作小组；二是武装骨干，邀请镇领导及邻村的行家里手传经解惑，确保每名成员都弄懂、熟透相关法律政策，掌握、熟悉具体工作方法和工作程序；三是做好宣传，通过以会代训，上门解答村民的疑惑，悬挂宣传横幅、村(组)务栏公开土地延包确权政策等形式，真正做到让群众“四明白”：把工作意义向群众讲明白、把延包政策向群众讲明白、把相关问题向群众讲明白、把工作方法向群众讲明白；四是摸清现状，找出村民私占土地现状，经排查，1999年7月31日之前3组在册农业人口有184人，已做镇保72人；剩余村民根据现有土地人均可确权0.5亩，也为土地延包、确权奠定了基础。五是化解疑难，在具体实施中，村民各种利益诉求不断涌现，必须妥善化解，否则，必然影响整个过程。如非农户私占土地不能确权、但可作为集体流转土地以返租形式由该非农户耕种；又如某农业户口村民出生在二轮土地延包时间节点之后，暂缓组又没有相同情况的其他人员，但相关政策又规定：“坚持农民享有土地承包权的原则、原则上实行按人平均分配”，故经本组户代表大会一致通过，该村民也按照人均0.5亩的份额承包土地；还有的农户认为实际耕种面积与确权面积不同，要求按照实际耕种面积确权，显然与按组“人均土地承包面积来确权相违背，对此，工作小组的成员多次上门进行政策分析，告知有关规定，在耐心细致的劝导下，这些村民也心服口服。

通过上述努力，村党总支提出了“暂缓组土地按人均0.5亩延包、确权”的工作议案，一致通过了提议、商议、审议等环节，在决议时，3组推选的45户村民代表全部到场，经充分讨论，以同意42票、反对2票、弃权1票通过了决议方案。最终，XX村3组村民签字率达到100%，从而顺利完成了原暂缓组的土地延包、确权工作。

XX村用“四议两公开”工作法民主决策村级重大事项、建设美好新农村的实践，深刻地告诉我们：只有坚持党组织的领导核心地位，巩固党在农村的执政基础，才能保证“四议两公开”工作始终沿着正确的方向运行；只有坚持党的群众路线，以群众为主体，才能形成推进农村发展的强大合力；只有坚持公开透明，让权利在阳光下运行，才能促进科学决策，推动工作落实；只有坚持以服务群众为目的，实现好、维护好、发展好群众的根本利益，才能赢得群众的支持和拥护。