进一步完善水土保持长效机制的对策建议

    三明市地处我省母亲河闽江流域的上游，是海西绿色生态的重要屏障，多年来，三明市为闽江流域生态保护作了巨大贡献。全市以重点项目为龙头，积极开展机制创新，水土流失治理工作取得显著成绩。然而，当前全市水土保持工作仍面临艰巨任务：水土流失面积较大，根据2012年全国水土流失普查，全市水土流失面积2229平方公里，占土地总面积的9.69%，其中轻度流失占50.71%，中度流失占23.54%，强烈流失占19.94%，极强烈及以上5.82%。水土流失区大多处于二、三重山交通偏远地区；有的地方水土保持预防监督工作滞后，一些矿区和生产建设项目造成新的水土流失；水土流失治理区生态功能比较脆弱，防火、防乱砍滥伐和防病虫害等“三防”任务繁重；暴雨和洪水等自然灾害造成的水土流失依然比较严重。为此，要用足用好中央和省里支持老区苏区的政策，积极争取中央和省上研究出台水土流失治理重点县扶持政策，围绕全国生态文明先行示范区建设大局，以水土资源的可持续利用和生态环境的有效保护为目标，重点围绕组织协调、预防监管和资金保障等三个薄弱环节深化改革，建立水土保持“源头严防、过程严控和后果严惩”制度体系，探索建立符合可持续发展要求的水土保持长效机制。
    一、完善水土保持的组织协调机制
    1、提升政府公共治理能力。（1）提升部门间协作水平。依托市县各级水土保持委员会，加强各级政府对水保工作的统一领导，推进各部门明确责任、合理分工，以契约为保障，在资金、技术、信息等方面形成合力，提升部门间协作效率。有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在报请审批前要征求本级水利部门的意见。（2）完善水土保持目标责任制。2012年我省出台了按照“属地管理”原则实施水土保持目标责任制。要进一步优化、细化考核内容，既要有水土保持组织、预防保护、综合治理等宏观层面的内容，又要结合水土保持方案编报、实施和验收率，水土流失治理面积，水土保持投入比重等具体量化指标；既有新增水土治理面积的考核，又要关注巩固水土流失的情况，强化长期的效益评估。（3）加快建立水土保持考核奖惩制度。要进一步细化水土保持考核奖惩细则。各级政府除了对水土保持目标责任考核结果进行通报外，还应当把考核结果与具体的奖惩、干部使用挂钩。对注重工作机制创新、取得显著水土治理业绩的市县在后续项目、资金等方面优先安排。建立生态环境损害责任终身追究制，要对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重水土流失的领导干部，终身追究责任。
2、积极探索水土保持公共服务外包。水保工作实质上是一项区域性的生态公共服务供给过程。省级政府既要尽可能地下放行政审批权限，增强地方的积极性和主动性；又要把市场能做的尽可能让渡给市场，充分发挥市场机制对水保工作的激励作用。进一步规范水土保持方案审批、水土保持监测资质审核等行政审批事项，提高效率，做好服务。继续加大政府购买水土保持公共服务的力度，除了水土保持方案技术审查之外，可考虑把生产建设项目水土保持设施验收技术评估、水土保持监测资质技术审查、水保项目的绩效评估等纳入政府购买服务范围。进一步制定鼓励社会资本参与水土流失治理的优惠政策，通过引入竞争机制和利用外部优势资源，将本应由政府承担的“历史旧帐”，委托私人部门或非盈利部门来完成，政府负责监督合同的履行，并支付报酬。进一步规范水土保持服务外包的程序，采取市场化运作，实行项目法人责任制，遴选有资质的企业或业主参与水土流失治理，并通过行业协会等第三方组织进行项目监管、绩效评估。
    二、规范全过程的预防监督机制
    截至2013年8月，全市（含所辖区、市县）只有水土保持在编人员75人，部分县只有2－3人，行政执法人员配备不足；经费难以保障；执法装备、设备缺乏和落后；水土保持“三同时”制度落实不到位。开发建设项目论证不充分，普遍存在先开工后补编水土保持方案或不编报水土保持方案的现象；生产建设项目水土保持方案申报率、执行率和水土保持设施验收率有待提高；个别地方甚至存在着政府行政干预等等。为此建议:
    1、强化水土保持规划。抓紧编制我老秘网市各级各类水土保持规划，树立规划的权威性，发挥规划的顶层设计作用和指导性功能，强化水土保持规划在区域经济社会发展的基础性作用。水保工作作为生态文明建设的重要内容，要确保其在地方财政一般性转移支付中占有相应位置。
    2、强化水土保持监督执法。加强我老秘网市水土保持监督管理能力建设，进一步加强基层机构、队伍、执法能力建设，增加人员编制，切实提高基层水保部门的执法力量，有条件的重点治理乡镇设水保专职人员。同时，在选拔人员时，多吸收相关专业的年轻人进入队伍；定期举办各类业务培训，提高专业人员业务水平。切实抓好建设项目中水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的水土保持“三同时”制度，把好水土保持方案审批关、水土保护监管关和水土保持设施竣工验收关，依法加强水土保持补偿费的征收与管理。强化森林“三防”（防火、防乱砍滥伐和防病虫害）任务。可考虑推广连城、宁化等地的管护模式，以县（市、区）或乡（镇）为单位集中管理公益林，统一配备专职护林员，建立比较稳定的封禁治理管护机制，促进自然生态修复。在中央和省级政府下拨的森林生态效益补偿基金中，将直接管护费支出比例提高到30%，专项用于提高专职护林员工资和奖励，强化考核和奖惩，落实管护责任。
    3、建立水土流失治理项目的管护结合机制。由于各级财政和项目业主缺乏对项目后期管护的资金预算，配套资金到位率低，治理资金缺口大，造成水保项目“重建设轻管护”、“边建设边破坏”的现象，水土流失治理速度慢、规模小、标准低、综合配套差，治理成果不能得到巩固和提高，水土保持项目的持续生态效益面临着巨大压力。针对我老秘网市小流域、崩岗、坡耕地等水土保持工程后续管护机制缺失的现状，要完善水土流失治理效益的评估机制，制定和完善水土治理监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息，逐步建立水土治理统计信息发布制度；实施水土流失治理建设项目的成效长期检验、建设项目的验收分阶段长期化制度，巩固既有的水土流失治理成果，确保治理成效不退化。
    三、完善水土保持生态补偿机制
    三明市水土保持资金是以中央财政转移支付和省级财政投入为主，市、县两级配套资金比例较低。2013年3月省级水土保持计划调整后，部分已招标签订合同的项目资金到位严重不足，部分项目实施受阻。虽然《水土保持法》第31条规定“将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度”，但这只是对水土保持生态补偿作了原则性、指导性的规定，目前尚未出台具有可操作性的法规或是细则，对水土保持生态补偿的主体与客体、补偿标准、补偿方式等问题仍然没有明确的规定，导致水土保持“两费”（水土保持补偿费、水土流失防治费）征收难，水土保持生态破坏者缴纳补偿资金偏少，加大了水土保持资金缺口。为此建议：按照“破坏者付费、使用者付费、受益者付费和保护者得到补偿”的原则，建立水土保持利益相关者的责权利分担机制。
    1、设立水土保持生态补偿专项资金。积极争取将大田、宁化等县列入国家水土保持重点治理县。各级政府依照《水土保持法》的要求，在财政预算中将水土保持经费单列；加强省级统筹，从矿山开采、土地出让收益中提取一定比例的资金用于水土流失治理。

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    6、推广水土流失重点区域燃料补贴政策。巩固封山育林的治理成果，关键要解决农民居家的燃料问题。建议在人口密度大、农民对薪柴依赖度比较高的水土流失重点治理县乡，推广“以电代柴”的燃料补贴政策。一是坚持分类指导。水土流失重点预防区燃料补贴资金，应当由省市县三级财政按照1:1:1的比例筹集，并在财政预算中设立燃料补贴支出科目，规范财务支出。水土流失重点治理区燃料补贴资金，可从中央和省级下拨的水土治理项目资金列支，水保项目结束后，参照水土流失重点预防区的政策，由省市县三级财政共同负担。要积极向省里争取苏区县应参照享受西部政策，苏区县取消燃料补贴等水保项目地方配套资金，燃料补贴资金直接由省级政府转移支付。二是实施必要补偿。根据市县经济发展阶段和地方政府财力，对全封山的水土流失重点预防区，应当按照全封山所造成的农村家庭额外用电支出的50%为基准，实施必要的燃料补贴。据测算，目前宁化、清流两县全封山导致农村家庭人均每月生活用电量增加40～50度，按照每度电0.56元计算，3口之家每月额外增加电费支出67.2元～84元。目前宁化、清流两县均以农村家庭生活用电量为基础，实行每度电补贴0.2元，3口之家每户每月大约补贴为33元～40元。可见，目前的燃料补贴水平相当于单纯用电农村家庭额外增加电费支出的50%左右，对他们而言，现行政策基本达到了必要补偿的水平。但对于采用“电＋燃气”、“电+燃煤”的农村家庭而言，所得的燃料补贴占燃料额外支出的比例相对较低。因此，应当推广宁化的燃料补贴标准，并要逐步提高补贴标准。三是加强省级燃料补贴资金的统筹力度。按照必要补偿的标准和全省水土流失重点区受封山育林影响的农村常年人口的数量，测量实施燃料补贴政策的资金需求及其省市县三级财政分摊比例。四是完善配套政策。根据区域经济社会发展和地方政府财力水平，逐步提高燃料补贴标准。加快水土流失重点区域的农村电网改造步伐，提高农村电网负荷水平。积极发展适合留守老人、妇女等闲散劳动力从事的农业产业和家庭手工业，引导发展林下经济，拓展农民收入来源，减少农民对薪柴的消耗。●黎元生

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