提升三明小城镇建设品质研究

    经过多年的实践，三明的城镇化率已由2000年的38.6%提高到2013年的53.6%，平均每年以1.12个百分点的速度在增长。但从发展现状看，三明在推进城镇化进程中更多的是城镇建设的规模扩大、空间拓展。而城镇化不是简单的城镇人口比例增加和城市面积扩大，更重要的是要处理好人与自然、环境、资源等关系，最终实现“人的城镇化”。三明要提升城镇化发展质量，小城镇建设品质的提升是重要一环。通过小城镇建设品质提升，推动小城镇实现以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步，并充分发挥其在联结城乡，推进城乡一体化发展方面的积极作用，从而有效提升三明城镇化发展质量。
    一、高品质小城镇应具备的基本特征
    国内外小城镇建设经验表明，高品质的小城镇至少应具备如下三个方面的特征：
    1、具有前瞻性稳定性、富有文化内涵彰显个性、人性化的小城镇建设规划。首先，规划具有前瞻性稳定性。规划应重视考虑城市未来的发展潜力，并为城市进一步拓展留下充分的空间，同时通过法律约束来保障规划的长期稳定性。其次，规划富有文化内涵彰显个性。规划能尊重并挖掘当地传统文化，注重展示小城镇的个性和小城镇的文化内涵。同时，重视保护原有的自然优美田园风光、特色地域文化、古老的历史遗迹以及古民居古建筑，做到既彰显小城镇的个性，又保持城镇景观与自然环境和谐统一。再次，规划体现人性化。规划必须遵循“以人为本”原则，最大限度满足人的生活需要，注重提升人的生活品质。在制定规划时重视公众参与，公众的积极参与既可以充实规划建设的内容，又有利于提高规划的质量，利于规划的实施。如，美国等发达国家的小城镇规划不仅强调功能个性化、布局合理性，而且重视小城镇规划的前瞻性和权威性，把今后需要新建、重建、扩建项目尽可能纳入其中考虑，并鼓励公众积极参与规划建设，同时通过法律约束来保障规划的权威性和长期稳定性。
    2、具备完善的城镇基本服务配套设施，宜居程度高。高品质的小城镇必须拥有满足人们生活需要的基本服务配套设施和比城市更适宜的生活居住环境。首先，有完善的交通路网、通讯设施、能源供给等基本设施。重视内外路网建设，使得城镇内的商场、学校、医院、住处等地的交通路网及通往较大中心城市的交通网络都十分便捷；网络通讯设施的配套建设，对推进农村信息化，缓解城乡信息断层，提高应对突发事件的信息保障能力，缩小小城镇与各大城市的差距，提高小城镇的影响力，丰富人们的精神文化生活具有重要意义；充足的能源供给是小城镇居民安居乐业的基本生活条件。其次，有完善的基本服务配套设施。例如，美国的小城市富乐顿，不仅城内有商店、银行、医院、宾馆和饭店等基本生活设施，还拥有高级文化休闲场所，诸如博物馆、文化中心、图书馆、综合性体育场、高尔夫球场、网球中心、游泳中心等，甚至在有上百年历史的房屋里安装了现代化的设施，满足人们需求的各种配套设施十分完备。德国则十分重视基本公共服务城乡一体化发展，使小城镇的医疗保健、教育系统与大城市几乎相当，有的比大城市更加完善。发达国家正是在小城镇建设中注重了文化、教育、医疗等基本公共服务方面功能的完善，充分满足民众更高的需求，才使得小城镇拥有诱人的吸引力，曾一度出现返城市化现象。再次,有完善的环境卫生治理体系。完善的环境卫生治理体系是小城镇可持续发展的根本保证。小城镇宜居程度高，良好的生态环境和卫生治理体系是基础。重视构建有效的环境卫生治理体系也是发达国家小城镇建设的一条重要经验。他们从源头进行控制，从提高全民的环保意识入手，综合运用各种手段以实现环境保护的目标。如意大利通过引入全新的生态认证体系—ISO14001环境管理体系（该体系由ISO14001“绿色认证”发展而来，对空气、水、垃圾、噪声、公路状况及鼓励使用可循环利用能源等相关方面均做了规定），实现了城镇的人文和自然环境的有效统一。
    3、产业布局合理，主导产业特色明显，宜业程度高。高品质的小城镇，首先要有合理的产业布局。产业布局是指一个国家或一个地区的产业在一定范围内的空间分布和组合结构，其合理与否直接影响到该国或地区经济优势的发挥和经济的发展速度。小城镇同样如此，其产业布局的合理性不仅影响该镇经济优势的发挥和经济发展速度，同时也影响着小城镇居民工作生活的品质。其次要有特色明显的主导产业。当城市发展到一定水平时，决定城市增长的能力取决于该城市能否形成一种繁荣的主导产业，因为这一产业将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的新产业。这种累积和循环的产业发展过程将推动城市不断向前发展。产业链长能够吸引上下游产业集聚发展，有助于推动当地经济繁荣；附加值高可使企业员工有较高收入，从而吸引住人；污染小有助于小城镇保持良好的生态环境实现可持续发展，真正成为宜居地，从而有效提升城镇居民的生存品质。因此，对一个小城镇来说，能否根据本地的资源优势形成特色明显、产业链长、附加值高且污染小的主导产业十分必要，它是一个小城镇能否持续发展的根基，也是小城镇能吸引人、留住人，宜业程度高的基本前提。
    二、提升三明小城镇建设品质的对策
    提升小城镇建设品质，最根本的就是要以人为核心，以质量为关键，以改革为动力，使小城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地。
    1、进一步提升规划的科学性、前瞻性和权威性。规划是龙头，提升小城镇建设品质必须以规划为先导。一要体现科学性。实现产业发展规划、人口发展规划、土地开发利用规划、环境保护规划、市政建设规划等精准对接、协调发展。同时，在修定规划时要充分尊重群众的意愿，发挥群众参与建设的积极性，为小城镇科学发展提供指导。二要体现前瞻性。城市发展是一种全局战略，是个动态过程。因此，规划要有前瞻性，能够预判、预留出合理的建设空间、配套设施。引导土地集约合理利用，实现人口、经济、资源、环境和社会全面协调可持续发展。三要体现品位。要注重人文环境的继承和自然生态的协调，突出产业特色、布局特色、文化特色、建筑特色；要丰富文化内涵，注重城市人文特色的更新与重塑。从城镇历史、文化中吸取营养,挖掘、总结、提练出城镇独特的风貌特征题材,并结合现代生活需求,创造城镇的特色景观环境。如，宁化的石壁镇是客家摇篮，也是海内外客家人公认的客家祖地，至今仍留存有大量的客家祖居、宗祠等，因此，在小城镇规划中就应该融入客家文化元素，重视客家历史文化遗址的保护，使客家文化的传承与自然生态相协调，从而集中体现小城镇文脉延续性，使其成为极富客家祖地文化的“特色小镇”。再如，位于洋中镇西北侧的桂峰村，因明清时期建筑风格为主体的桂峰古民居而享有“福建省历史文化名村”美誉。村内满目皆古，神韵厚重，文化积淀丰厚。且此村距京福高速公路洋中互通口仅12公里，外加向莆铁路的建成通车，给沿线的旅游业发展带来难得的机遇。因此，规划中要注重其独有的建筑文化元素保护，重视历史文化遗产的真实性和完整性,让多姿多彩的建筑文化与旅游相互融合，相得益彰。四要体现稳定性。要通过制定相关法律来保障规划的权威性和长期稳定性，避免出现一任主官一种思路，随意更改规划的情况发生。
    2、进一步完善基础服务配套设施，打造宜居环境。要按照建设宜居城市综合体目标要求，用综合交通网络和信息化网络等配套设施把城市和小城镇连接起来。为此，一要完善内外路网建设。从国内的实际情况看，小城镇基本服务配套接近或超过城市，还要相当长的时间。因此，要使小城镇居民享有与城市居民同样良好的文化、教育、医疗等基本服务，必须有便捷的通往区域中心城市的路网。要在科学合理规划乡镇道路、客运站、候车亭布局的基础上，加大对城镇主次干道路网系统建设的投入，完善中心乡镇与高速公路、国道和铁路的连接，加快推进城乡公交一体化。同时，为方便小城镇居民对农村土地的管理，还必须做好小城镇至各乡村的路网建设，使小城镇居民不论进城或入村都十分方便。二要加强网络设施的配套建设，推进城镇化与信息化的融合发展。加快对中心镇区光纤、基站等信息共享基础设施建设，提高光纤主干线的覆盖率，完善信息化服务网络，逐步消除城乡信息断层，提高应对突发事件的信息保障能力，同时给居民提供医疗、就业等全方位信息服务，满足小城镇居民个性化、多样性需求，丰富人们的业余文化生活。三要加强服务配套设施建设。要按照不低于区域中心城市的建设标准，软硬件同步推进。还可从职务待遇、工资收入、劳动环境、住房条件、子女就学等方面创造条件，吸引优质资源和人才为小城镇服务。四要构筑完善的环境卫生治理体系。小城镇要成为宜居之地，良好的环境和生态条件是基础。为此，首先，各乡镇要从源头抓起，以提高全民的环保意识为出发点，使大家养成节约低碳绿色环保生活习惯。其次，政府要加大投入，并强化督查试点乡镇的污水处理厂和垃圾中转站或无害化处理场设施的建设及实施情况，逐步实现垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全程管理。再次，可学习借鉴发达国家小城镇的建设经验加快构筑完善的环境卫生治理体系，尝试着先在省级试点乡镇引入全新的生态认证体系—ISO14001环境管理体系，使通过“绿色认证”的小城镇成为极具吸引力的绿色宜居生态镇，然后再以点带面逐步推开。
    3、进一步增强产业集聚力，构筑宜业之地。产业立镇、活镇的关键是要因地制宜，因势利导，结合当地资源，合理布局，培育和发展优势产业。一要推进产城融合。就是要以产业为依托，结合当地实际，打造具有地域特色的新城市综合体。让产业更加依附于城市，让城市功能更好地服务于产业。在“产城融合”过程中必须全面兼顾影响产城融合发展过程的各个方面，力争做到全面协调，促进产城空间关系的可持续发展，提升小城镇居民的工作、生活品质。二要找准定位，确立特色主导产业。在主导产业的选择上要统筹分析国家政策形势、周边城市产业状况、当地实际、可持续性等因素，为小城镇的发展提供长期支撑。如，小陶镇、洋中镇可以重点培育产业链长、附加值高、污染少为主导的新型工业；嵩溪镇、万安镇可突出发展绿色生态和设施农业等绿色农业；陈大镇可大力发展观光农业和“农家乐”等乡村旅游业；岩前镇、石壁镇可以根据自身特点培育诸如文化、生态等方面作为主导的生态旅游业等。三要营造良好的发展软环境，吸引产业入驻。要进一步完善吸引优质产业进驻小城镇发展的相关政策，包括土地利用、资金支持等方面政策。通过优化投资环境，加大招商引资力度，吸引各类资本到小城镇投资创业。要抓住沿海发达地区产业和资金转移的机遇，以园区建设为载体，把激活民间资本、加快发展非公有制经济和实施项目带动战略等措施与小城镇建设有机结合起来，通过招商引资，进一步把规模做大、把企业做强、把基础设施做优，吸纳更多的企业进入小城镇发展，壮大小城镇建设的经济实力。
    4、进一步发挥政府与市场机制作用，促进融资方式多元化。建设高品质的小城镇需要大量的资金支持。因此，必须进一步拓宽小城镇融资渠道，建立以政府为主导的多元投资机制。一要强化政府资金的引导作用。地方政府必须创新投入方式，最大化地发挥有限财政资金的倍增效应，起到集聚信贷资金、撬动社会资本、引导各种资源共同投入小城镇建设的作用。改善小城镇的财政管理体制，扩大财政资金来源，规范政府间的财政转移支付制度，提高小城镇为农村发展提供社会公共产品的能力。二要开放公共基础设施建设投资领域。要坚决打破垄断和地方保护主义，允许各类市场资本进入道路、供水、电力、供气等公共设施建设领域，真正做到平等对待各类民间资本。三要建立城镇建设的多元化投融资体制机制。不仅要加大财政资金投资小城镇建设的力度，还要吸引社会资本大量投入，在企业合法、合规经营的前提下，允许资本获得合理的利润，并通过政府购买或财政补助等措施激励社会资本投资城镇公益项目建设。四要建立项目监管和风险控制制度。在引入社会资本的同时，政府有关职能部门要特别加强对项目建设过程及建成后日常运行的监管，保证建筑质量和项目正常运行，维护人民群众合法权益；要建立项目资金投入风险控制制度，在科学预测项目运行效益的基础上，做到用最少的钱获最大的利。同时，厘清政府与项目投资方之间的责任边界，真正做到让项目保质运行，自负盈亏。五要大力完善小城镇建设的金融服务体系，形成政策性银行、商业银行、民营金融机构等多种形式并存的金融服务体系，有效解决小城镇建设资金不足问题。同时，要抓住国家开发银行计划未来三年融资1500亿元支持福建省都市区建设、中心城市建设、中小城市发展、支持新型城镇化试点及小城镇综合改革试点建设的机遇，争取项目资金，支持小城镇建设。
    5、进一步创新体制机制，吸引农村人口向城镇聚集。首先，要以国务院统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，全面放开小城镇和小城市落户限制为契机，在试点乡镇先尝试实行按属地和职业划分户口类别，以身份证为合法证件的自由迁移和登记的政策，有序推进农业转移人口市民化，使他们在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面享受与城镇居民同等权利，剥离附在户籍上的不平等福利待遇，努力实现公共服务均等化。其次，必须深化农村土地制度改革，进一步推进农村土地流转。确保土地增值收益主要归农民所有，允许农民保留其迁移户口后的分红权利；扩大农村建设用地增减挂钩适用范围，积极探索农村宅基地市场化改革试点，使农民能够从宅基地流转中获得资本增值收益；要正确处理入镇农民与承包地的关系，如果农民有要求，就要保留其迁移户口后对土地的承包权利，让入镇农民不会有后顾之忧；鼓励返乡农民依法采取转包、转让、出租等多种方式流转土地承包经营权，参与规模化农业生产、农产品加工及流通经营，激发农村发展活力，带动小城镇的经济发展。试点乡镇应对有稳定职业并在乡镇居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。再次，由政府搭平台、劳动保障部门牵头、相关部门配合重点抓好劳动力转移、核心农户和农民创业等培训。建立完善的公共就业服务体系，做好培训就业、失业登记和跟踪评估工作，增强小城镇人口聚集的功能，提升小城镇可持续发展能力。●林美金 张 玲 韩 英 盖军静