胡鞍钢:破解我国治理困境 实现国家治理现代化

胡鞍钢 清华大学国情研究院院长

核心提示：我国的改革开放，本质上就是不断进行国家制度现代化的过程。没有国家制度现代化，就不会有国家经济现代化、文化现代化等等。我们探究美国的成功时发现主要就两条：一是新大陆，拥有丰富的资源；二是美国制宪家的制度创新。

中国就像一个小联合国，比如说新加坡的很多经验，对于我国来说，其借鉴意义都是很有限的。为什么呢？你想想，只一个广州都比新加坡大多了啊！而且我们的中央政府下辖省，地级市或者地区，县或县级市或者市辖区，以及乡镇，共有五级政府！世界大国都是三级政府，只有中国是五级政府。早在30多年前，美国哈佛大学的费正清教授在研究中国的时候就讲到，中国这个国家，其治理难度之大，是人们所没法想像的。那么，如何破解我国的治理困境，实现我国国家治理的现代化？在此，我们通过以下几个方面进行思考，以期抛砖引玉。

一、现代化的新认识——国家治理现代化

十八届三中全会公报提出了国家治理体系和治理能力现代化的重要理念，是一次重大创新，使我们对什么是现代化、如何实现现代化有了新的认识。

现代化从一开始就是西化，因为是西方人首先创造了现代化，我们则是现代化的后来者、落伍者，而后又成为追赶者。那么，究竟怎么去理解现代化呢？

第一，现代化是一个历史的概念、发展的概念。就是说，世界70亿人口，200多个国家和地区，从来就没有一个唯一的、标准的现代化道路，它一定具有适应本国历史、文化、文明、传统的特性。

第二，现代化是涵盖全社会的，包括经济、社会、政治、文化、生态文明，乃至人的现代化，还有国防和军队现代化。

第三，现代化是现代要素及其组合方式。其中至少涉及到13个要素，诸如：土地、资源、能源、资本、劳动、教育、科学、技术、文化、信息、知识，以及制度、法律等现代要素。不同国家、地区，其要素禀赋是不一样的，从传统的角度来看，基本上瞄准的是资源、技术、劳动、资本这些要素，并没有拓展到文化，特别是人的要素。在今天，我们提出的国家制度现代化，本质上就是要使制度和法律这些现代要素不断地在社会中强化、投入、扩散、应用。从而，节约和降低国家治理成本，地方治理成本，包括社区治理成本。

第四，现代化是一个连续的积累、发展和建设过程，并且一个国家的现代化进程一定有其发展的阶段性变迁的关键时期。譬如：1978年是一个关键时期，我国开启了改革开放新进程；1992年和1993年，我国实现了社会主义市场经济体制的制度变迁；今天我们再一次面临一个关键时期，从经济体制改革转向全面深化体制改革。

第五，现代化是全方位的变革，包括观念、经济、社会、文化等等变革，本质上就是现代国家制度建设与体制改革。具体地看，2002年党的十六大报告提出，经济建设与经济体制改革，政治建设与政治体制改革、文化建设与文化体制改革的“三位一体”布局；2007年党的十七大报告提出，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的总体布局；2012年党的十八大报告全面提出，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局；党的十八大的主要任务就是社会主义现代化总体布局的形成；十八届三中全会对中国特色社会主义现代化内涵的重大创新，就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。

二、治理现代化的实质——制度现代化

习近平同志说，改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导体制、组织体制问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。也就是说，我国的改革开放，本质上就是不断地进行国家制度现代化建设的过程。事实上，没有国家制度现代化，就不会有国家经济现代化、文化现代化等等，也不会取得社会主义现代化的伟大成就。

1999年，我们组织了一个国家制度建设研究小组，集中了十几位海内外专家，通过分析认为，一个国家的现代化至少包括两个重要的方面：一是经济现代化，如农业现代化、工业现代化、科学技术以及国防等现代化；二是制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实行良制（good  governance），确保国家根本利益最大化和全体人民福利最大化。制度现代化主要包括五个方面：一是国家安全与领土完整；二是经济发展与经济稳定；三是社会公正与人类安全；四是政治清明与社会稳定；五是生态平衡与环境保护。国家治理现代化、国家制度现代化是实现上述五个核心国家利益的手段，又是不同于交通基础设施、城市基础设施的现代国家的基础设施。同时，我们在探究美国的成功时，发现其主要是源于两条：一是新大陆，拥有丰富的资源；二是美国制宪家的制度创新。

从马克思主义的基本原理来看，生产关系与生产力相适应，上层建筑与经济基础适应。这就构成了一个国家现代化的两维：一是有形的现代化建设，比如我国时下“五位一体”的现代化建设；二是无形的现代化建设，即是国家制度建设或现代化。无形的现代化建设如同新鲜空气，人们看不见它、也摸不着它，但是人们每时每刻都需要它。我们看到的埃及、泰国、利比亚这些国家，包括现在乌克兰所面临的国家失败，就是国家无法向全体人民提供这种公益性产品，当然也就无法提供国家公共产品。

三、我国的制度创新——“三化”

习近平同志在讲话中，特别提出“三化”，即要实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。通过学习习近平同志这个讲话，我的体会是，我国的制度创新已经开始超越西方民主化的概念与实践。

习近平同志指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。那么，如何评价我国的国家治理体系和治理能力呢？习近平同志讲到，我们国家治理体系和治理能力总体上是好的，具有独特优势，同时，我们在国家治理体系和治理能力方面，还有许多亟待改进的地方。习近平指出，党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。

国家制度现代化，即使制度和法律作为现代政治要素不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革。一是国家制度体系更加完备、更加成熟、更加定型，包括一整套政治、经济、社会、文化、生态环境的制度；二是在这一制度体系下，制度执行能够更加有效、更加透明、更加公平。这就包括要运用各种政治的、经济的、社会的、文化的、生态环境的、科技的、信息的现代化手段。这两者之间是相辅相成的一个有机体。有制度无能力，制度就徒有虚名；有能力无制度，能力就会被滥用、被泛用。因此，要在制度体系下，不断地提高执行能力；在执行过程中，不断地完善改进制度体系。

四、国家制度现代化的本质—— 降低治理成本

从市场经济的角度来看，总是有交易费用、交易成本的，由此就形成了各种交易规则、合约及其履行组织和制度安排。同样，从国家治理的角度来看，也总是有治理费用、治理成本。因此，国家制度现代化，本质上是降低国家治理成本，提高国家现代化的收益。

比如说，实现经济制度现代化，就会大大降低各种经济活动主体的交易成本，减少形成全国统一市场的障碍，为所有经济活动主体提供巨额规模效应，从而促进经济增长，而且是可持续增长。可见，有效的市场治理也会促进国家治理，而有效的国家治理也会促进市场治理，特别是建立统一、竞争、高效的市场体系。所以，我国不仅要从微观的视角，建立现代企业制度、现代市场体系、现代契约制度、现代产权制度，包括商标等等，还要从宏观的视角，建立先进的国家治理体系和治理手段。这也就是为什么我们既需要高效率的无形市场之手，又需要高效率的有形政府之手。此外，国家治理与社会治理的关系，也同样如此。就是既降低社会管理成本，又降低国家治理成本；既取得微观社会效益最大化，也取得宏观社会效益最大化。总之，国家治理和市场治理，主要是解决经济效益、效率的问题；而国家治理和社会治理，主要是解决社会效益、效率的问题。

五、国家治理体系选择——内生性演化

习近平强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。

习近平同志对于我国国家治理体系提到三个关健词，即长期发展、渐进改进、内生性演化，对于这一点我们该如何理解？就是说，我国的现代化不是从美国进口的，它是需要借鉴美国这些西方国家的现代化经验，包括技术，但最重要的还是按照自生的路径，一步一步走过来。我与很多发展中国家的经济学家交换过意见，包括埃及，他们说的第一句话，极其羡慕中国；第二句话，极其羡慕中国共产党。现在，连美国国家科学基金委员会的报告也显示，中国正在成为创新大国。

六、我国制度特有优势的案例分析

我们怎样从国家治理的角度认识我国制度特有的优势呢？下面，我们透过中欧与中美发展绩效的比较案例，加以分析。

案例一：中欧发展绩效比较。二十世纪末一个最大的制度创新，就是欧盟的诞生。我们来看看十多年后，欧盟到底怎么样？

我国的经济增长绩效远优于欧盟。从经济增长率来看，在2000年～2011年期间，欧盟GDP增长了20.9%，年平均增长率为1.74%；在2000年～2012年期间，中国GDP增长了219%，GDP年平均增长率为10.22%，相当于欧盟的5倍多，这加速缩小了欧盟与中国在GDP总量和人均GDP个量两个方面的相对差距，即经济总量与经济个量加速趋同。

对于GDP总量占世界总量的比重，可根据三种方法进行计算：一是按照现价汇率法计算，2000年欧盟GDP是中国的7.08倍，到2011年已经下降到2.40倍；二是按照不变价汇率法计算，2000年欧盟也是中国的7.08倍，到2011年下降到2.79倍；三是按购买力平价法计算，2000年欧盟是中国的3.55倍，到2011年已经下降到1.42倍，年平均趋同速度为7.8%。二者趋于相等。无论采用哪种方法，欧盟GDP总量占世界总量的比重都在不断下降，中国则始终稳步上升，中国与欧盟的GDP相对差距在迅速缩小。      

从两者的人均国民收入角度看，按购买力平价（PPP）计算的中国国民人均收入对欧盟的追赶系数，从2000年的10.75%提高至2011年的25.77%，提高了15.02个百分点；欧盟与中国人均总国民收入相对差距，从2000年的9.3倍缩小到2011年3.88倍，年平均趋同速度为7.6%。

我国政府的财政平衡能力远高于欧盟各国政府。从一般性政府债务负担看，欧盟一般性政府债务占GDP比重始终远高于中国。根据国际货币基金组织（IMF）统计，在过去十余年间，欧盟一般性政府债务占GDP的比重始终保持在60%左右，从2008年全球金融危机开始，这一数据大幅度上升，政府债务负担日益沉重，在2000年～2011年期间，这一比重提高了20.3个百分点，并于2012年上升至87%的历史高点。相比之下，中国政府债务水平长期保持在一个比较稳定的状态。尽管在金融危机期间，中国政府国债占GDP比重于2010年间陡增至近35%，这主要是因为扩大内需四万亿元计划产生的一些后续影响，但随着中央政府和地方政府对财政支出结构的调整，这一数值很快在2011年回落至26%左右，接近2002年以来20%左右的平均水平。在2000年～2011年期间，这一比重提高了9.4个百分点，相比之下，中国的比重明显低于欧盟，2000年低出45.8个百分点，2011年低出56.7个百分点。为什么欧盟从金融危机转变为债务危机？本质上就是国家制度危机，这反映了欧盟各国政府是一种典型的“在我身后，管它洪水滔天”的民主花钱透支机制。当然我们也有我们的问题，这就是为什么要有离任审计等做法，就是为了防止这些问题。

我国在利用国际资源、促进国际贸易方面的表现优于欧盟。无论是出口还是进口贸易，欧盟一直是世界最大的贸易体。2000年，世界贸易总额中，欧盟占了38%左右，中国仅占了3%左右，居世界第八位。2011年，中国出口贸易占世界比重已超过1／10，与欧盟的差距从10.9倍缩小至3.33倍。中国进口贸易占世界比重达到9.17%，与欧盟的差距从12.08倍缩小至3.73倍。

另外，从失业率看，欧盟失业率多年来始终保持在8%左右，虽然2006年～2007年出现了较为明显的下降，但随着国际金融危机和债务危机连续发生，失业率很快升高，2010年、2011年失业率均为9.6%，达到十年间最高水平。在医疗卫生方面，中国与欧盟仍存在一定的发展差距，但中国的政策已经逐渐向这一领域倾斜。以人均预期寿命这一指标来衡量，中国与欧洲相比仍有一定距离。2000年欧盟人均预期寿命为77.2岁，中国为71.4岁。2012年欧盟为79.9岁，中国为75.4岁，二者差距并未发生明显变化。但是，中国政府正不断提升对于医疗卫生领域的重视程度。金融危机之后，各国政府都在削减医疗卫生服务支出，中国政府却在不断增加医疗卫生事业投入。2000年欧盟各国政府的医疗卫生支出占政府支出比例为12.27%，到2010年也仅为13.72%，增长幅度很小。而中国政府医疗卫生支出占政府总支出的比重则从2001年的9.34%上升至2010年的12.07%。考虑到医疗卫生投入产出的滞后性，中国医疗卫生水平和人均预期寿命在今后都将得到更大的提升。

再有，无论是从经济发展还是社会发展的角度来看，中国在缩小地区差距方面取得的成果要明显好于欧盟。欧盟与中国之间有一个非常重要的相似点，即地区差异。无论是欧盟27国之间，还是中国各省市之间，都存在着广泛的自然资源差距、区位差异、文化背景差异等。这种差异也体现在地区经济发展水平和社会发展水平的不平衡上。客观地说，我国的地区差距在2000年远远高于欧盟，但是现在基本趋同，同时欧盟的绩效却没有办法和中国比。另外，欧盟是货币统一，财政不统一，所以它没有办法进行大规模的财政转移支付。因此，我们的结论是，欧盟在历史上绝对是一次制度创新，但是，欧盟是全面失去的十年，二十一世纪的前十年，中国是全面追赶、局部超越欧盟的十年。未来十年，将是中国由全面追赶、局部超越欧盟转变为全面超越、局部领先于欧盟的十年。

案例二：中美发展绩效比较。美国在二十一世纪第一个十年，打了两场战争，出口了一个全球新的国际金融危机。美国经济在2009年负增长，拖累了全世界经济负增长。美国的中央政府关门，除了它两党之间瞎折腾以外，与它的政策也是相关的，就是先前提到的，“在我身后，管它洪水滔天”的做法，就是说任何一届政府，都是要到那儿去花钱。2007年奥巴马承诺，他当选总统，最主要的是创造大约700万的就业，而后他上台，基本上是摧毁就业，2010年达到最低点，因此奥巴马在2010年提出了《就业法案》。现在虽然经济在恢复，但美国的就业人数仍然低于2007年的就业人数。2009年，中美两国经历了一项同时间的改革，就是医保。由此，我国未覆盖的医疗保险人数比例迅速下降。奥巴马曾经承诺，在他任职期间解决医保问题，可是结果却告诉人们：Nothing。   

几年前，美国著名智库布鲁金斯学会的专业人员在跟我们交流的时候，讲到，你们的政府想干事，你们的体制帮忙；我们的政府想干事，我们的体制不帮忙。因此，我特别想告诉大家，固然现在我国有无数的问题，但是放眼看世界，中国的绩效最好！