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做好行政机关公文审核把关应注意的几个问题
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范志强 从广义上讲，公文是指党政机关、社会团体、企事业单位及其他社会组织为处理公务而形成的文字材料。从狭义上讲，公文是指党政机关处理公务时所使用的文字材料。泛指各种公文、电报、信息简报、领导讲话等等。公文具有公务性、规范性、法定性、程序性、政治性、权威性和时效性等特点。公文在公务活动中具有极其重要的作用。它是传达和贯彻党和国家的方针政策、实现单位管理职能、上传下达、联系各方的工具，它具有规范和约束、领导和指导、沟通和合作、宣传和教育、依据和凭证、档案和史料等作用。按公文的性质和作用分，公文又分为法规性公文、指挥性公文、知照性公文、报请性公文和记录性公文。行政机关公文是指行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书。专指13种公文及电报。它最鲜明的特点就是法定性和规范性。公文处理工作是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。党委机关公文处理工作的依据是1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》，而行政机关公文处理工作的依据是2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》。
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一、把好公文起草关
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3 S- L4 l! ?3 o+ |: I6 m! Z 公文起草，是指执笔人(个人或集体)遵照领导人或者领导机关的指示精神，从领命、准备、构思到写就公文初稿的行为过程。公文起草前应做好六个方面的准备：一是了解有关背景；二是学习相关政策；三是把握领导意图；四是进行相关调研；五是确定行文方式；六是设计文稿框架。) E% M6 D* G9 B$ B1 @
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起草公文重点从以下八个方面进行审核把关：
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（一）文种要正确。行政机关除电报外，主要有13个公文种类：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。文种不同，性质不同，作用有别，选择的对错，直接影响着公文效力和行政行为。经常容易出现文种使用不当的有以下几种情况：一是有的该用“请示”却用了“报告”，有的属于报告类公文却用了请示，有的“请示”、“报告”合用。如“XXX局关于XXXXXX的请示报告”。二是有的该用“通知”却用了“意见”，有的该用“函”却用了“通知”。三是有的该用“复函”却用了“批复”。如，有的业务主管部门向同级部门或下级政府下达项目核准通知书或资金使用计划时，不用“复函”却用了“批复”。5 ^6 H0 E& H, J! R d* F
% O9 j4 r" Z2 J （二）标题要准确。公文标题应当准确概括公文的主要内容，突出表述行文的主要目的，并准确选用需要的文种。不同的公文标题有各自的结构模式。总体结构以“三要素”为主，即公文标题一般由发文机关、事由、文种组成。发文机关之后通常用介词“关于”引出涉及对象，和事由词语组成介词结构，作为文种的定语。其结构形式可表示为：发文机关（即行文单位名称）+“关于”+事由（公文主要内容）+“的”+文种（公文种类）。文种是公文标题不可或缺的名称标志，事由则是公文标题的核心要素。
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公文标题中非法规规章不宜用书名号，无歧义的情况下，可用可不用标点符号的最好不用。但下列特殊情况除外：一是公文标题中出现法规规章名称或书刊名称时，可用书名号。如“关于印发《XXX管理办法》的通知”。二是公文标题出现缩略语以及具有特定含义的词语时，可用引号。如“关于开展‘五五’普法教育活动有关情况的报告”三是公文标题中某一部分需要注释或说明时，可用括号。如：“关于印发《XXX工作规则（试行）》的通知”。四是公文标题中出现并列词语之间的停顿时，可用顿号。如“关于XXX、XXX任免职务的通知”。应该指出的是，当标题中出现两个以上单位并列时，也可不用顿号，在单位之间空格以示区别。
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! c1 u9 Z- D+ B. T% g R# J 公文标题拟制得简明、规范的几种做法： {( u( z* x8 n1 Q- t
2 {( V2 {: G* e6 Z7 V- d1 z 一是批转、转发、印发多份文件时，不必把每份文件都一一列出，可适当概括或采取主要文件名称后面加“等文件”（等XX）形式。如：“XX区人民政府批转XX同志在全区第二次外贸工作会议上的总结发言及区财政局、商务局关于第二次外贸工作会议的情况报告和XX同志关于加强我老秘网区外贸工作几点意见的通知”。可修改为：“XX区人民政府关于批转全区第二次外贸工作会议三个文件的通知”。如：“最高人民法院印发《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》《关于刑事赔偿和非刑事赔偿案件案由的暂行规定（试行）》的通知”。可修改为“最高人民法院关于印发赔偿案件有关规定和文书格式的通知”。# M' E7 s9 t# F( p
4 E5 j+ k, T( F! X0 R1 { 二是批转、转发多部门的联合发文时，不必把每个部门都一一列出，可采取主办部门后面加“等部门”的形式。如：“国务院办公厅转发发展改革委等八部门关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知”。$ r$ ?6 V5 M& o& X7 M
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三是层层转发发文时，不要弄成“XXX关于转发XXX关于转发XXX……的通知的通知的通知”的形式，可采取“自拟摘要法”和“适当修辞法”等方法解决。如：XXX市XX局XXX分局关于转发《XXX市XX局关于转发〈XX省XXX厅关于转发XX部关于开展集中整治爆炸物品、**弹药、管制工具专项行动的通知〉的通知》的通知。修改为：“XXX分局关于转发开展集中整治爆炸物口、**弹药、管制工具专项行动有关文件的通知”或“XXX分局关于转发XX下发和省厅市局转发的开展集中整治爆炸物口、**弹药、管制工具专项行动有关文件的通知”。" P2 i, F8 x; B" `
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四是概括一般类型公文标题事由时，要突出主干，抓住重点，不要主干枝叶一起上，眉毛胡子一把抓。如：“XX局关于认真贯彻市XXX会议精神积极兴办第三产业安排下岗职工再就业成立局属劳动服务公司需办理营业执照的请示”。修改为：“XX局关于成立劳动服务公司需办理营业执照的请示”。$ e9 j+ u4 T- S
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（三）结构要合理。主要是指公文的框架结构要合理，文字布局要合理。6 k1 g1 j P. F1 X& X
8 O4 ^ y5 w# u6 H （四）层次要清晰。主要是指公文表述内容条理要清楚，结构层次序数要正确，逻辑性要强，环环紧扣，一气呵成。# |) X! \2 V. n
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（五）用语要得体。公文中要采用符合行文关系要求的语言，以及符合行文主体身分地位的语言。不同类型的公文应按照各自公文用语来表述。常见的问题是对上行文、平行文、下行文的语气把握不准。一是上行文中对上级机关提出不适当的要求和建议；二是平行文中向不相隶属机关提出指令性要求，缺乏协商的语气；三是下行文中出现建议的语气表述。四是特殊的环境和场合出现不妥的语气表述。+ P' H; f/ O0 ~# F; n
3 ^& f! \3 j$ ~5 f （六）表述要一致。主要是指公文中标题与内容表述要一致，内容前后名称、数据、词句等都要表述一致。
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（七）文字要简练。也就是要坚持彻底消除浮而不实的大话、言之无物的空话、令人乏味的套话。如，“在XXX以来的大好形势下，在XXX会议精神的鼓舞下，认真贯彻了XXX精神，反复学习领会了XXX文件。通过学习，深刻认识到XXX的重要性，进一步明确了XXX的重要意义，从而大大提高了贯彻执行XXX的自觉性。在提高认识的基础上，狠抓了XXX，做到XXX，取得了XXX”。这类的表述一般要做压缩。精简公文的必要性有以下几个方面：一是只有精简，才能真正剔除一些公文“长而空”的弊病；二是只有精简，才能做到节约、省低、省工、省物；三是只有精简，才能促使我们行政人员真正树立“时间就是金钱，效率就是生命”的观念，养成“少说空话，多办实事”的良好作风。
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（八）措辞要恰当。字词搭配正确，语句通顺，没有语法和修辞错误，且合乎逻辑等等。& a7 G5 ~. n, Z! K6 c
8 q8 i5 M$ k6 U) F' p+ O b 二、把好公文报送关
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# k6 q( q$ w/ `# ^5 v% l （一）要符合格式要求。公文包含的秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期、发文机关标识等共3条20个格式要素要符合规范要求。
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（二）要符合规则要求。《国家行政机关公文处理办法》中明确提出的行文规则有11条。主要体现以下几个方面的原则：一是确有必要，注重效用的原则；二是非特殊情况不得越级行文的原则；三是授权行文的原则；四是同级机关可以联合行文的原则；五是公文不直接报领导者个人的原则；六是部门会签未经协调一致不得各自单独行文的原则；七是请示性公文一事一议和不能抄下的原则；八是向下行文同时抄上的原则。2 t: ~3 L% c8 L: @" `8 `, q
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（三）要符合政策要求。发文机关不得超越本机关的法律地位和权限，内容不能有悖国家法律法规，不能与上级政策不一致，不能与已发文件内容相冲突。2 I D1 x; u8 g/ o8 |* j9 c2 R
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（四）要符合内容要求。
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0 r9 l# Q$ H1 j( F8 t 第一，数字表述要求。依据《中华人民共和国国家标准——出版物上数字用法的规定》。主要是数量、年代等方面的要求，一是统计的中数值知必须用阿拉伯数字；二是表示范围界限的数值应注明取向；三是反映历史和现状的年代要准确；四是定型词、词组、成语、惯用词、缩略语或具有修辞色彩的词语中作为语素的数字，必须用汉字；五是物理量用中文符号；六是非物理量一般情况用阿拉伯数字；七是概数和约必须使用汉字；八是代号、代码和序号用阿拉伯数字，如部队番号、文件编号、证件号和其他序号等。
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第二，时间设定要求。主要包括以下几个方面：一是签发时间要求；二是成文时间要求；三是印发时间要求；四是工作内容开始时间要求；五是发布实施时间要求；六是世纪、年代、年、月、日、时刻等要求。9 o6 C# n! E5 H7 I, K1 v; y
% E) ]5 Y6 ~ F6 e$ |6 D1 B" N. C 第三，计量单位要求。主要是正确使用重量单位、长度单位、面积单位、容积单位、温度单位、货币单位等计量要求，特别是单位之间的换算。8 ~6 y; ~1 J- @! |: \2 n8 v* N2 L; f; E
+ C/ ^. ~" H) J 第四，名称职务要求。名称主要处理好全称、规范化简称、非规范化简称的用法。一是公文原则上使用规范化简称，无规范化简称时用全称；二是首次出现使用非规范化简称应注明全称；三是使用规范化简称时，一般先用全称并加括号注明以下简称XXX；四是按规定使用非规范化简称并不能使得行文简洁的，不应在公文中使用。职务必须是组织人事部门正式任命的职务，并且要写全称。涉及担任其他职务时，视情而定。
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第五，排序排位要求。机构排序“三定”方案确定的机构顺序和市政府《关于天津市政府机构设置的通知》（津政发〔2009〕24号）规定的顺序。各级领导排序必须是以组织人事部门正式下达的通知为准。特殊情况下的排序以市委内部掌握的通知为准。4 g* F$ h( `% W/ f0 G3 O
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第六，相关引用要求。引用公文内容要确保准确无误，并且要有出处。报文时要将引文的依据附在文后，标明出处，方便办文人员和领导审核。一是引用正式公文首次出现时应在标题之后注明发文字号（再次出现时可直接引用发文字号）；二是引用领导讲话或批示要用双引号引上所引内容，一般不引用领导口语化的内容；三是引用外文，应当用国家通用语文文字作必要的注释；制发公文时，一般不得使用字母词，确需使用时，应括注汉语译名；四是引用规范性的提法一般不加标点符号。
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第七，标点符号要求。主要包括以下几个方面：一是注意区分顿号、分号和句号的用法；二是公文标题除四种特殊情况外，一般不用标点符号；三是文中第一层次标题不用标点符号，第二层次标题均应加标点符号；四是公文中第三层次即阿拉伯数字后面加圆点，而不用顿号；五是表示概数不应用顿号隔开。
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$ @( n! H5 I' m: d' c 第八，其他文字要求。主要是指表述不准、修辞不当、搭配不妥、语意重复、成分残缺、意有缺失、逻辑不符等等。; |$ z5 {* M2 T0 C, S3 Q% O
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（五）要符合字数要求。行政机关公文原则上不得超过5000字，市委要求除重大工作部署性文件外，请示件字数一般不超过3000字。政府要求除特殊复杂情况外，请示件字数一般不超过1000字。8 H6 X: x4 L- \- k% b
6 P2 ^: P8 z2 s& S9 J （六）要符合时限要求。
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一是对紧急公文报送的时限要求。启动紧急公文的几种情况：第一种情况报件单位在5个（10个）工作日内要求市人民政府或市政府办公厅发文的；第二种情况市领导或厅领导有明确要求的；第三种情况国家及有关部门有明确时限要求的；第四种情况报件单位在办件过程中反馈有特殊情况的。凡符合上述四种情况的，办件处室要在拟办中说明或在办件后附加特急件或急件说明，由处长审核签字后，由办件处室加盖特急件或急件印章后随件报出。国务院办公厅紧急公文的时限要求为：自公文送达之日起，需国务院14个工作日内批复的，标注为“急件”；需个工作日内批复的，标注为“特急件”，特别紧急事项应注明时限要求。天津市的时限要求分别为：急件10个工作日，特急件为5个工作日。部门之间征求意见或会签文件时，除主办部门另有时限要求以外，相关部门一般应有5个工作日内予以回复。
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1 C' |4 M! ?2 F, h 二是对党中央、国务院领导的批示件按特急件处理，随到随办，立等可取。
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三是对突发事件文件的报送，要严格按照国务院《条例》规定的时限要求，事故调查组要在60日内将事故调查处理报告报同级政府，特殊情况下可以延长，经同级政府批准，但延长时间不得超过60日。在批复时限上，政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复，特殊情况下可以延长，但延长时间不得超过30日。我老秘网市对突发事件的信息报告，要求初次报告要接报即报，最迟不得超过2小时。
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! Q/ L$ W6 h; K9 l3 E+ ~ 四是对会展活动类报件的时限要求。邀请市领导出席活动的，报文单位至少要提前5个工作日（从送达之日算起）向市人民政府行文；需市人民政府审定的活动，报文单位要在举办活动前1个月向市人民政府行文；需市人民政府与其他部门联合举办的活动，报文单位至少要有活动举办前2个月向市人民政府行文；需报请国务院批准的活动，报文单位至少要有活动举办前3个月向市人民政府行文。
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0 k* L8 w0 _% V2 N w( i; r 五是对请求市政府表彰的周期原则上不得少于1年，能放宽年限的要放宽年限。0 ~6 Q j% p9 Q. u+ R
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六是对议事协调机构类公文报送的时限要求。对设立无需申请人员编制、且工作周期在二年以内（含二年）的议事协调机构报政府审批，需申请人员编制、时间在三年以上的议事协调机制由市编办或市编委来审批。- y @ W1 i. l: Q8 q* J
! ?! H% y5 n& w. P% g 七是对规范性文件类公文报送的时限要求。行政规范性文件应当规定有效期限，明确规定生效与废止时间，有效期限一般为5年。特殊情况下，有效期限可以适当延长,但是不得超过10年。行政规范性文件有效期限届满，确有必要继续实施的，起草单位应当在有效期限届满前6个月，对行政规范性文件的实施情况进行评估、论证，形成新的送审稿，按照本规定的程序，由制定机关重新公布。行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和行政规范性文件执行等情形的，可以自公布之日起施行。由于此类文件审核更严格，耗时较长，一般提前1个月报批办理。, H6 a$ P8 ^% F8 B( o- |
, ?& @) ~/ q" K; @ 八是对提请人大审议类公文报送的时限要求。提请审议的事项，市人大常委会一般要求市政府3个月内反馈，根据工作性质不同，也有要求6个月内反馈的。市政府对部门的报件要求是：需要市长办公会或市政府常务会审议的事项，这类报文要提前1个月报送；不需市政府有关会议研究的要提前15天报送。$ X3 ~$ }8 F6 ^4 `* i$ D
3 W" ?+ o5 L( V6 i7 Y 三、把好公文的审核关. r5 y. j1 x$ r; T9 H
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