关于创新议案建议办理工作机制的实践与思考

对各方面工作提出议案和建议、批评、意见，是宪法和法律赋予人大代表的一项重要职权，是人民当家作主的重要形式。“一府两院”认真办理和落实代表议案建议，是法定的义务和职责，也是密切联系人民群众的重要渠道。随着改革开放的深入和人大代表综合素质的不断提高，人大代表建议的内容发生了很大变化，在新形势下，如何探索深化代表议案建议办理工作机制，提高办理实效，是摆在各级人大面前的重要课题，也是党的群众路线教育活动的必然要求。下面，结合我们的做法谈点粗浅体会。

一、议案建议办理的工作实践

近年来，我老秘网市对办理工作的重视程度越来越高，办理力度越来越大，工作机制越来越健全，效果越来越明显，代表满意度逐年提高。通过办理代表建议，“一府两院”工作得到了进一步加强和改进，依法行政、公正司法和自觉接受人民群众监督的意识也在进一步增强。从办理情况来看，主要有以下几个鲜明的特点：

（一）各承办单位更加重视。各承办单位主动把代表议案建议的办理落实作为改进工作作风、推动工作落实的重要抓手，严格落实责任制，普遍形成了“主要领导亲自抓、分管领导专门抓、有关科室具体抓、专职人员全程抓”的良好工作机制，为做好代表建议办理工作提供了组织保证。不少承办单位在办理过程中始终坚持一个原则，那就是不单纯就建议办建议，而是把建议办理作为进一步转变机关工作作风、密切联系群众、倾听群众呼声、为民谋利益的重要途径，进一步强化承办人员对办理工作的认识，促进对代表建议的重视程度和办理质量的提高。

（二）建议质量不断提高。最明显的变化是由单一性向公共性、综合性发展趋势。枣庄市十五届人大前三次会议及闭会期间，综合性建议超过了60%。以往要钱修桥建路等个别建议少了，着眼于行业、区域发展大局的多了。如以往的“关于加强游戏场所管理方面的建议”、“关于对公车私用及婚丧嫁娶使用公车方面的建议”、“关于滕州发电厂早日开工建设的问题”等建议，个案性强。近几年来代表们转向综合性建议，如：“关于借助国家南水北调配套工程建设打造环城森林公园水系的建议”、“关于加快台儿庄古城文化产业园建设的建议”、“关于鼓励扶持发展健康养老业的建议”等，涉及面更加广泛。可以看出，代表们的履职视野更加开阔，与选民的联系更加密切，对代表履职的公共性、全局性特点理解得更加深入。

（三）办理制度渐趋完善。市人大常委会积极探索建议办理工作新模式、新方法，制定出台了《枣庄市人民代表大会代表建议、批评和意见办理工作办法》，对代表建议办理程序、办理标准、办理时限进行统一规范，并制定了办理工作具体操作办法。一是实行重点督办。每年确定事关全局、群众高度关注的建议作为重点建议，由有关专门委员会重点督办，今年确定了8件重点建议进行重点督办。二是加大督办力度，采取常委会领导分工、专门委员会跟踪监督、组织代表视察、进行满意度调查、答复不满意责成重新办理等重点工作，着力提高办结率和代表满意率。三是实行办理公开。将建议内容、承办单位、承办责任人、办理结果和代表对办理工作意见在新闻媒体公布，接受群众监督。这些“面对面、实打实、硬碰硬”的措施，不仅促进了建议办理工作，更是公民有序民主参与的生动实践。

二、目前存在的问题和产生原因

近年来，随着代表履职能力的提升,以及人大督办力度的加大，议案建议办理工作成效明显。但与人民群众的期望相比，代表议案建议的提出与办理还存在薄弱环节。

（一）从代表所提内容来看，议案建议质量亟待提高

部分基层人大代表文化水平低，对人民代表大会制度知之甚少，对有关法律、法规缺乏必要的了解，履职水平低，表达能力差，难以提出高质量的议案建议。调查中，有46%的人大代表对提出议案的程序、内容、范围、格式“不是很了解”，有38%的代表对议案和建议的区别“不明白”，10%的代表“想提议案不知道怎么提”。这些数据说明，代表素质参差不齐，已经成为阻碍代表议案建议工作的制约因素。从代表议案的质量看，议案建议质量不容乐观，突出表现在：格式不符合规范。代表法第二章第九条规定：议案应有案由、案据和方案。很多代表把案由和案据合二为一，作为主体的方案也只有寥寥数语，导致案由不明确，案据不具体，方案缺乏可操作性，列入议案的成功率低。提出议案建议的重复率高，每年的议案建议，都深刻打上年度特点的烙印，代表们提出的有关食品安全、交通运输、教育医疗等议案建议，有的似曾相识、有的时常“撞车”，网上摘抄现象时有发生。部分建议质量较差，2011年全国“两会”上，出现了一些五花八门的雷人雷语，雷倒众生：废除简化字、恢复繁体字、稳定高房价、斗鸡合法化……。2014年全国两会中有代表高呼“个税起征点太高就剥夺了低收入者作为纳税人的荣誉”等等，这些代表既得利益集团的建议，显示了代表的非理性和代表性的缺失。

（二）从经济社会发展的要求来看，议案建议面广量大解决难度高

在转型期社会发展时代背景下，在城乡二元对立和城市发展进程中，出现的问题繁多而复杂，涉及教育、劳动就业、社会保障、医药卫生、住房、拆迁安置、环境保护、分配不公等各个领域，为议案建议的产生提供了现实土壤。由于议案建议涉及面广，涵盖量大，从我老秘网市目前的分类看，很多建议无法归属具体类别，只好归于“其他”名下。人大代表作为人民群众和所属阶层的代言人，必然要利用人大代表身份，依法履行职责，通过提出议案建议这一合法渠道，表达和反映利益诉求，维护实现合法利益。而且，议案建议又是一个动态的变化过程，如枣庄市第十五届人大第三次会议中代表建议关于完善老城区道路交通基础设施建设的问题，建议中既有多个路口狭隘、交通信号设施不完善、机动车通行不畅问题，也有公交站点设置不合理问题，还有规范停车场规划建设问题，内容涉及城市管理、市容环卫、工商、住建、物价等多个部门。一年一届的议案建议，都反映了议案建议的动态变化特点。同时，由于议案建议办理牵涉多个部门，客观上给办理工作增添了难度系数。

（三）从落实的效果来看，议案建议办理实际满意度和办结率不高

政府议案建议办理报告讲：代表对办理结果的满意或基本满意率100%，其实，这个满意率是有水分的。实际工作中，承办单位寄送答复时，态度热情，一般回复代表一个模糊的答复，并不真正解决问题。因此，接受与解决不能划等号。我们也要看到，议案建议逐年增加，分母逐年变大，解决率上升的同时，列入计划或留作参考的也在增加，办结率依然不高，产生的原因主要有：

1、议案建议准备不到位。由于人大代表大多数是兼职代表，官员、老板的比例一直居高不下，很多人只是把代表当作头衔和荣誉，在选举之前拼命想当，当上之后权当罩上了一层光环，没能真正把代表当作一项职务来履行。平常不关注民生问题，不利用行业特点联系选民，不思考社会现象，不征求选民意见，加上他们缺乏针对性和系统性的培训，往往把具体工作建议作为议案提出，这样的建议只能是跳不出小圈子的建议，更谈不上建议的质量了。

2、议案建议办理方式创新不够。一是答复不够及时规范。代表法第四章第四十二条规定：有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月答复。少数承办单位领导不够重视，以工作忙为借口，有时逾期答复，代表很有意见。二是重答复轻办理现象依然存在。有的承办单位答复文来文往，建议空转；有的面复态度很好，事后兑现迟缓，解决实际问题的措施不够有力，造成个别建议年年提出、年年落空。涉及多个部门共同办理的建议相互间配合不够，存在推诿扯皮现象。三是办理方式单一落后。有的办理方式还是沿用过去的办理方式，未从机制上去创新完善，以批示代替落实。

3、议案建议督办手段疲软。一些人认为人大与“一府两院”虽然性质不同，但都是在党委的领导下开展工作，唱的一台戏，吃的一锅饭，大家低头不见抬头见，情面上过得去，大可不必为了工作顶真碰硬，还是一团和气好。有的同志觉得因政策、财力客观所限，办理不到位，理所当然。在人大履职实践中，质询、评议、满意度表决等刚性监督手段，往往被束之高阁，成了“屠龙之技”。在议案建议监督中更是难得一用，偶一为之。另外，由于部分人大工作人员对政府部门工作职责了解不深，建议分解不够准确科学，确定的承办单位时有错位现象发生。

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议案建议办理方式创新不够。一是答复不够及时规范。代表法第四章第四十二条规定：有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月答复。少数承办单位领导不够重视，以工作忙为借口，有时逾期答复，代表很有意见。

代表法第四章第四十二条规定：有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月答复。少数承办单位领导不够重视，以工作忙为借口，有时逾期答复，代表很有意见。

每年都在办理这些建议议案，新的经验真不多。

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一些人认为人大与“一府两院”虽然性质不同，但都是在党委的领导下开展工作，唱的一台戏，吃的一锅饭，大家低头不见抬头见，情面上过得去，大可不必为了工作顶真碰硬，还是一团和气好。