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f9 K4 t+ x% _* h+ O ●三明市纪委课题组
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加强监督制约工作是我们党确保执政能力和执政地位的保证，是推进社会主义民主政治建设的必然趋势。古今中外的历史证明，执政基础最容易因缺少监督制约而导致腐败，执政能力最容易因为腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇。只有加强监督制约工作，切实抓好反腐倡廉建设，让权力在阳光下运行，我们党才能始终得到最广大人民的拥护和支持，才能提高执政能力、巩固执政地位。
一、我市加强监督制约的实践探索
党的十七大以来，我市从源头上预防腐败，围绕监督制约方面进行了新的实践和探索，取得了一定成效。主要表现在：
一是严格规范用权，加强制度建设。加强制度建设是反腐败的治本之策。加强制度建设，既要构筑党内制约和监督权力的制度体系，又要构筑国家制约和监督权力的制度体系；既要保持制度体系的稳定性、连续性和权威性，又要根据形势的发展变化不断推进制度建设。以制度建设规范权力运行，就是要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，健全组织法制和程序规则，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责。为此，多年来，我市围绕制度建设：一方面从实体上对权力作适当分解，使各种权力配置科学，分工明确，各负其责，各司其职。如市发改委在学习借鉴外地经验和做法的基础上，结合我市实际，研究制订了政府投资项目决策和管理分工机制、责任追究制度、代建制、后评价制度、执法监察制度等六个意见，并对每一项制度进行梳理和整合，使制度的决策、执行、监督形成了相应牵制的链条；另一方面，从程序上设计和构建权力的运行，使各项权力之间以及权力运行各个环节之间，既环环相扣又相互制约。多年来，我市把推进村级财务规范化管理，开展村干部任期责任审计、加强集体资产管理作为工作重点，建立健全村民民主理财制度，近期，市纪委、组织部、农业局、财政局、民政局、监察局、司法局等七家单位，根据中央和省上关于加强农村基层党风廉政建设工作意见的要求，在广泛调研的基础上，制定出台了《关于加强农村“三资”监督管理的意见》，对农村“三资”监督管理的重点、方法程序进行了更加明确的规范，它对基层权力运行的科学和理性，促进农村基层党风廉政建设无疑具有很好的促进作用。
二是强化制度的针对性、适用性、有效性。我们在平时的工作实际和调查研究的基础上，根据腐败产生的原因、特点，查找已有制度中的缺陷和漏洞，在此基础上，有针对性地抓住关键领域、关键问题、关键环节，推进制度的创新和完善工作。着力抓好以下几方面的工作。在完善干部选拔任用工作制度上。市委组织部草拟了《党政领导干部提拔任用工作记实暂行规定》和《干部选拔任用工作评价暂行规定（试行）》，会同市纪委出台了《关于征求拟担任干部遵守党风廉政规定情况意见的实施办法》，健全和完善了干部选拔任用监督机制，同时对民主生活会的督导、深化村务公开民主管理等工作方面也进行了新的实践和探索；实践中严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关规定，扩大民主范围和渠道，改进和完善民主推荐、民主测评、实绩分析、任前公示工作，形成干部选拔任用的制约监督机制。在推行行政审批制度改革上。近年来，市政府组织有关部门围绕建设工程招投标、国有经营性土地出让、产权交易、政府采购等“四个中心”的整合，构建统一平台方面做了大量的调研和协调工作，加强行政服务中心建设，实行行政审批服务首席代表制，大力推行行政审批联审联办制和网上审批服务，继续深化行政审批制度改革。抓住审批过程中容易发生问题的部位和关键环节，完善审批程序和审批方式，规范审批行为。特别是进一步完善受理、审评、审批的“三分离”制度，实行审评主评集体负责制，审评人员公示制和审评审批责任追究制，做到制度完善、程序严密、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正。推动了我市行政审批项目的大幅度减少和后续监管措施的完善。在深化财税、金融、投融资等体制改革上。市财政部门成立国库支付中心，在市直单位开展全部资金或部分资金的国库集中支付改革试点，积极稳妥推进国库集中支付改革；通过组建政府采购评审专家库，开展定点协议采购等工作，进一步完善和规范政府采购制度；加强和改进对资金运行过程的监管，防范和化解金融风险；深化预算制度改革，推行和完善部门预算、国库集中支付制度，强化预算管理和监督；取消“小金库”，严禁设立账外账，严格执行收支两条线制度；推行政府采购、招投标制度，等等。
三是抓好监督和制约制度的落实。针对一些地方存在的对主要领导干部监督乏力的情况，我市进一步完善了集体领导制度，规定由领导集体决定重大问题和重要人事任免。同时，把集体领导和个人分工负责有机结合起来，强化每一位领导者的个人责任，严格责任追究。领导班子集体要对领导工作负总责，其中主要领导人即“一把手”要负主要责任，领导成员根据分工对所分管的工作负具体责任。对领导集体作出的决策要按规定记录在案，以明确每个人的责任；对领导干部个人决定或批准的重要事项应备存字据，以便追究责任时有据可查。在实际工作中，着重强化四个环节的监督：一是考廉监督。认真落实党风廉政建设责任制。重点抓好责任分解、责任考核、责任追究。各级各部门结合各自实际，逐级签订了《党风廉政建设责任状》，形成“一级抓一级、层层抓落实”的领导责任机制。在责任考评上，结合年度干部考核、绩效考评，对各县（市、区）、市直各单位领导班子及其成员落实党风廉政建设责任制进行考评，严格实行党风廉政建设“一票否决”制度。二是谈话监督。认真落实述职述廉、廉政谈话、诫勉谈话等党内监督制度。近期，又重新规范并下发了《关于对领导干部实施党风廉政谈话的暂行办法》。三是群众监督。切实加强农村基层党风廉政建设，建立农村基层党风廉政建设联席会制度，在全市开展创建农村基层党风廉政建设示范点活动，制定下发农村基层党员干部廉洁自律的“十项规定”。明溪在全县各行政村和各基层站所，开展以“教育防范在先，制度监督始终，规范权力运行”为主题的“双建（建立廉政监督台，创建利民服务台）”活动；永安等地在全市各个村建立监督员队伍网络，实际效果良好。四是跟踪监督。今年，市纪委在部分县（市）开展勤廉巡查试点工作，探索有效的监督方式，同时积极探索从源头加强招投标领域监管有效途径，规范招投标的管理，坚持提前介入、跟踪监督原则，加大对重点环节的监督力度，形成跟踪监督与重点把关相结合的监督机制。各部门围绕制度和各项工作的落实，建立完善责任制，强化监督，抓好落实。成立工作小组，制定详细方案，结合平时的工作，开展督促检查，促进工作落实；市教育局将市县开展的各类调研、评估、检查融为一体，开展不定期的明察暗访活动，针对存在的问题，及时下达整改通知书，责成限期整改，并进行跟踪落实；市国土局围绕推进经营性土地使用权、矿业权招标拍卖挂牌出让，土地收购储备，农用地征收网上审批等工作加大监督力度，取得了较好效果；市审计局结合预算执行情况、重点项目资金运行等其它专项审计工作，强化跟踪督查，积极为政府宏观决策提供参考依据。这些都有力地推动工作落实。
二、加强监督制约中存在的问题
1、监督制度滞后。主要表现在针对性不强，执行落实不够。近年来，我市各级各部门围绕建立监督制约机制，出台了一系列制度和办法，发挥了应有的作用，但还不够完善，缺乏可操作性。第一，在制度建设上，有许多监督制度没有真正落实，制约了监督工作的开展。有些地方和单位对制度重建立，轻落实，规章制度定立的条目多，涉猎的领域也方方面面，但大都是“贴在墙上，说在嘴上，做做样子，搞搞形式”，没有得到有效的贯彻实施，只是汇编成册，成为应付上级检查和考核的一种手段。更有甚者，不是将这些规章制度作为预防和事前监督的手段，认真地贯彻实施，而是出了问题才想起将规章制度搬出，作为其开脱和减轻责任的依据。有些规章制度贯彻落实的持久性差。如：领导干部重大事项申报制度，制定之初，都能认真执行，起到一定的作用，但随着时间推移，上面也不太重视了，基层也不太坚持了，有些领导干部更是草草填报，敷衍了事。甚至根本就拿这项制度不当回事，没有检查，没有追究。第二，有的制度在内容安排上，重外部监督，轻内部监督，重上对下监督，轻下对上和同级监督，对权力的内在有效制衡，合理分配上缺乏具体规定。由于体制上的原因，当前对各级领导干部特别是主要领导干部的监督成为党内监督体系中的最薄弱环节，对“一把手”的监督目前还没有建立一套行之有效措施和办法。这一问题没有很好解决，现实中一些领导干部在没有强有力监督的情况下利用职权，以权谋私、搞权钱交易、贪污受贿索贿等事实和现象也就在所难免。第三，监督的制度化和程序化建设滞后，监督方式单一，缺乏全过程监督，结果不能从根本上解决问题。有的制度在整体设计上，规定得比较原则，过于简单，制度之间缺乏连贯性、系统性；有的只规定不准，出了问题后怎么办，没有相应的配套制度和实施办法；有的制度执行起来弹性比较大，刚性不够。制度的粗、空、虚，必然导致制约软弱乏力，制度的约束力得不到很好的发挥。
2、监督制约不力。集中体现在各级监督意识普遍薄弱，力度不大，有些监督人员缺乏责任感，监督意识薄弱，不主动监督；有的民主意识、法制意识不强，不会监督；有的在领导面前、在“一把手”面前怯懦，过分注重自我保护，不敢监督；有的则是“老好人”思想作怪，加之被监督者权力观错位，怕监督失去权力，不愿意接受监督，近年来，党内民主生活会程序化，格式化及变形走样的现象比较普遍，由此影响了整个社会良好监督氛围的形成。具体表现在：一是自我监督异化。主要表现在一些党员领导干部认为自己觉悟高，水平高，能力强，有自我控制能力，不会犯错误，不需要监督。有的权力观错位，怕监督失去权力，不愿意接受监督。二是上级监督虚化。由于一些地方和部门具有相对的独立性，受时空限制，上级监督不能保持经常性，对党员干部行使权力的情况不能及时掌握，难以监督。三是同级监督弱化。同级之间怕相互监督伤了和气，不愿监督。四是下级监督软化。由于上级负责人往往掌握着相当大的用人权，下级怕监督上级会影响自己的政治前途，因而心存顾虑，不敢监督。此外，监督工作缺乏必要的刚性和严肃性。一些基层单位反映，在监督工作中的具体操作过程中，大都重过程、轻结果，不认真地进行责任追究，对一些检查和考核的汇报，重视的是考核了多少人，同多少干部进行了谈话，而没把精力放在发现了什么问题，怎么样解决问题，哪些人受到追究。久而久之，监督工作失去必要的刚性和严肃性，实际中影响了监督工作的效果。
3、监督渠道不畅。一是广大人民群众实行知情监督的渠道不畅。比如一些地方和部门办事公开透明度不高，权力运作，重大事项决策，干部选拔等工作公开性不强、公开范围不够广，干部群众获取信息不对称，在行使知情权、参与权、选择权方面受到限制，无力监督。二是人民群众反映真实情况的渠道不畅。目前仍然缺少一种能让人民群众畅所欲言的情况反映机制，信息失真、信息滞后、信息匮乏等问题不同程度地存在，导致有关部门对领导干部的一些倾向性、苗头性问题不能及时发现和掌握，造成监督上的被动和不力。另外，有关部门对人民群众反映的情况重视不够，处理不及时，以及一些部门的相互推诿、扯皮现象，伤害了干部群众反映真实情况的积极性。
4、监督体制不顺。一是纪委体制不顺。最为突出的是地方各级纪委在人事任免、人员编制、办公经费、福利待遇等一系列问题上，对同级党委、政府有较强的依赖性，监督是在同级党委领导下的监督，无论是班子成员、纪检监察机关还是广大的党员群众都在“一把手”的领导下，所拥有的权力和权威不足以构成对“一把手”的监督和制约。甚至纪检干部与党政主要领导之间还存在着一些政治、经济、人身依附关系这种现实状况，使地方各级纪委难以独立地行使职权。二是垂直管理部门体制不顺。由于垂直管理部门的人事管理任免权在上级主管部门，地方党委政府和其他一些监督机构，对出现问题的人或单位，无法采取一些行政处理或组织处理的手段，致使监督的着力点悬空，出现“看得见的管不着、管得着的看不见”的怪现象。而垂直管理部门的内设机构由于职能相对弱化，受制于人不敢管，或者从本部门利益出发，对发现的问题，大多是大事化小、小事化了，家丑不外扬。
三、加强监督制约的对策建议
当前，在新的社会发展阶段和新的形势下，我市在加强监督制约方面，必须按照市委制定的《三明市贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划〉和省委〈实施办法〉的工作方案》的要求，积极探索监督的新制度、新方式，解决改革和发展中存在的问题。
1、加大领导干部思想教育的力度，增强监督制约工作的针对性。一要开展深入学习实践科学发展观活动，促使各级领导班子和领导干部着力转变不适应、不符合科学发展观要求的思想观念，着力解决党员干部党性党风党纪方面群众反映强烈的问题，提高加强监督制约的重要性认识，从而厌恶腐败、远离腐败。二要建立健全党政主要负责同志带头讲廉政党课制度。各级党政主要负责人每年至少给所属单位的党员干部讲一次党课，贯彻落实中央和省、市委反腐倡廉建设的部署，结合本地本部门的实际，提出加强党风廉政建设特别是加强监督制约的具体要求。三要建立健全领导干部廉政提醒机制。各级纪委主要负责人每年要主动与下级党政主要负责人谈话，就管辖范围内党风廉政建设情况交换意见、听取建议；对通过民主评议、干部考察、经济责任审计、专项检查、信访举报、网络媒体等渠道获得领导干部不廉洁行为信息后，认真进行筛选和梳理分类，对一段时间内集中反映出的普遍性问题，进行分析、研究对策，并报告党委和上级纪委；对个性问题，按干部管理权限，视情由党委（纪委）或委托其所在单位主要负责人对其进行廉政提醒谈话或诫勉谈话。对新提任的领导干部，要在任前廉政谈话的同时组织廉政知识测试。四要以德教为先，把修身立德作为党员干部的第一要求，使党员干部树立正确的理想信念。要采取有力措施，解决领导干部思想认识问题，学会“抓大放小”的工作办法，处理好工作与学习的矛盾，坚持个人自学、中心组学习和定期培训轮训制度，做到有布置、有要求、有检查，真正使一把手的理论学习教育落到实处。通过采取勤廉典型示范、反面典型警示等多种途径和方法，让教育真正做到震撼心灵、触及灵魂的效果，使党员干部真正认识到腐败的耻辱和危害，在全社会形成加强监督制约的良好氛围。
2、健全反腐倡廉制度，切实有效地实行制度防腐。一要以改革创新的精神抓好制度建设。深化“四个公开”，积极推进党务公开，通过完善制度，创新体制机制，用改革发展的办法，解决出现的新问题。要找准腐败现象产生的制度缺陷，增强制度的科学性、严密性和前瞻性。一般问题，要从教育和管理上找原因；普遍出现问题，要从制度上找原因。廉政制度往往针对已经发生的问题，发挥事后预防作用。要增强制度的科技含量，探索将现代科学手段融入制度建设，使办事程序、监管手段更加科学、规范。要加大制度的可操作性和执行力度。制定对领导干部监督工作制度，能细化的尽量细化，能量化的尽量量化，不能量化的也要提出质的要求，以增强可操作性。切实提高制度的严肃性和权威性。要让制度以公开、民主的方式运行，加大对制度执行情况的监督和检查，切实提高制度的执行力，进而把制度落到实处。二要健全完善制度体系。要建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和机制，权力的运作要纳入制度化和法制化的轨道。要以落实党风廉政建设责任制为龙头，健全党内民主和党内监督制度，稳步推进党代会常任制工作，深化党务公开。健全规范行政权力运行的相关法规制度。探索建立统一的行政自由裁量基准制度，确保行政执法部门行政自由裁量权行使的具体标准得以落实；结合集体林权制度改革，规范林业行政管理制度。建立健全发挥市场基础性作用的制度。建立健全公共资源管理制度，招投标制度，政府采购信用管理和“采管分离”制度；建立健全促进中介组织规范发展的制度，探索建立监管措施，推进中介组织行业自律和社会诚信建设。建立健全政府绩效管理制度，形成“以绩效为基础、以评估为手段、以结果为导向”的绩效管理机制。建立健全行政问责制，选择开展试点，推动工作开展。
3、找准监督薄弱环节，不断增强监督的实效性。一要强化领导干部的监督意识。确立“监督是责任、监督是爱护、监督是培养”的思想，认真监督是对自己负责，对同志负责，对党的事业负责，增强接受监督和正确行使监督权利的自觉性。建立健全内外结合的全方位、全过程的监督机制，做到权力集中到哪里，监督就关注到哪里，权力行使到哪里，监督就延伸到哪里。二要注重加强对“一把手”的监督。严格按照民主集中制原则行事，对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用，必须集体决策，严防个人说了算。由于官僚主义、“数字出官”等腐朽作风的影响，有的领导干部好大喜功、盲目决策、为追求任期内“政绩”而搞“门面工程”，违背经济规律而枉“交学费”。只有加强对领导干部用钱权的监督，才能防止个人随意决定重大开支和投资，纠正“有钱就花完，无钱就借贷，还贷下一届”等不正之风，避免造成巨大浪费和损失。三要加大“一把手”的轮岗交流力度，避免形成地方和集团利益。加强监督和制约。还要对权力集中部门，以及掌管人、财、物等“热点”岗位，对其权力作出明确界定，使一些主要部门、重要岗位的权力得到约束。“阳光是最好的防腐剂”，透明就是最好的监督和制约，要着力增强各项工作的透明度，强力推进政务公开。监督制约机制是一个复杂的系统工程，要实现制约有效，就必须在结构合理、配置科学和程序严密的基础上，根据公共权力体系内各职能主体的职责特点，有针对性地健全和完善对权力的制约手段，探讨增强制约和监督效力的方式方法。应当根据党的十七大部署，在构建社会主义和谐社会的总的目标下，根据我市反腐败斗争和廉政建设的新情况和新特点，在坚持行之有效的传统手段的同时，推进权力监督制约手段的完善和创新。要真正建立健全以党内监督制约机制为核心的监督体系，发挥党内监督、党外监督、法律监督的作用，完善各项监督机制，真正健康有序地推进我市反腐倡廉建设的各项工作。
4、深化体制机制制度改革，切实加强监督制约工作。一要推进干部人事和司法体制改革。完善干部选拔任用制度。要继续推行和完善民主推荐、民主测评、考察预告、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、任职试用期等制度。规范干部任用提名制度，继续实行党委全委会无记名投票表决下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选的办法。研究制定调整不称职党政领导干部规定，建立完善公务员正常退出机制。二要推进行政管理和社会体制改革。要结合地方政府机构改革的目标任务，对市、县两级政府之间的职权进行合理划分，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开。深化机关效能建设。围绕建设服务型政府，进一步改进行政管理方式，优化行政管理要素，简化行政流程，提高行政效能。三要推进财税、金融和投资体制改革。要进一步清理整顿行政事业性收费，规范预算资金分配，建立和完善绩效评价体系，加强对转移支付资金使用的监督，逐步向社会公开预算内容和转移支付情况。健全支付监管体系，加强现金和银行结算帐户管理，依法落实金融帐户实名制，严格控制不合规的现金存取，从严处理“多头开户”、超范围使用现金等违规行为。完善政府投资管理体制，及时落实《福建省政府投资项目管理暂行办法》。进一步推行市属非经营性政府投资项目代建制，全面实行政府投资项目公示制度。四要推进现代市场体系建设及相关改革。完善工程建设项目招标投标。建立健全工程建设项目招标投标行政监督制度，加强对招标投标全过程的监督执法。推行国有土地使用权网上挂牌交易，制定加快推进工业用地招标拍卖挂牌出让工作实施办法；制定并实施征地补偿安置方案、被征地农民社会保障落实情况的审查和征地审批后的监管办法。深化政府采购制度改革。进一步规范采购单位的政府采购行为，扩大政府集中采购范围和规模。
（责任编辑：陈 锋）
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