新罗区农村卫生工作的调查与思考

新罗区农村卫生工作的调查与思考

来源：--《闽西调研》2007年第60期  作者：吕 仁 安  日期：07-08-27

加强农村医疗卫生工作是建设社会主义新农村的重要内容，是构建社会主义和谐社会的迫切要求，对于保障农民身体健康，促进农村经济和社会协调发展，具有十分重要的意义。本文就新罗区农村卫生工作的基本情况、存在问题进行了分析，并提出了相应的对策和建议。 一、新罗区农村卫生工作基本情况 新罗区现有乡镇卫生院15所，其中中心卫生院2所，一般卫生院13所。2006年全区乡镇卫生院有医疗卫生人员总数324人，其中卫生技术人员295人。全区15个乡镇282个行政村，有乡村卫生所（室）267所，乡村医生471人，2006年乡镇卫生院固定资产总值2058.68万元，其中医疗专业设备总值 495.61 万元，分别占全区医疗卫生单位固定资产和医疗专业设备总值21.6%、9.2%。 近年来，在各级党委、政府和广大医疗卫生工作者以及社会各界的共同努力下，新罗区农村医疗卫生工作取得较大的成绩，农村医疗卫生事业得到较大的发展：通过实施卫生院“百院建设，千人培训”工程，农村的医疗技术服务水平得到了较大的提高，诊疗条件得到改善；卫生防疫、妇幼保健工作扎实开展，没有发生重大疫情，农村常见病、多发病得到了较好控制，农民健康状况有了较大的改善；新型农村合作医疗试点工作有序开展；2005年7月1日开始实施《龙岩市实施乡村医生享受政府津贴的意见》，落实了乡村医生补助政策，对建立健全农村三级卫生网络起到了积极的促进作用。 二、当前存在的主要问题 随着农村经济体制变革和人民生活水平的提高，广大农民的医疗卫生服务需求发生了很大变化，而目前农村卫生管理体制、服务体系和资金投入等现状，与农村经济社会发展和农民卫生服务需求不相适应，存在以下主要困难和问题。 （一）卫生体制改革滞后 近年来，中央在加强农村医疗卫生基础设施和农村卫生队伍建设、改善农村缺医少药的状况等方面虽然出台了一些好的政策措施，但是这些好的政策尚未得到全面落实，农村医疗卫生体制改革的良好外部环境有待形成。根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》精神：卫生院的人员、业务、经费等划归县级卫生行政部门按职责管理。但实际上卫生行政部门难以按职责对卫生院的人员、经费、业务进行统一管理，存在着管理体制不畅、运行机制不活、卫生技术人才流动难等问题，难以适应新形势农村卫生工作的需要。如：在经费管理方面，目前由区财政直接拨款，无法根据卫生院的经营状况等实际情况进行统筹安排，卫生行政部门无法进行宏观调控和监督管理，不利于充分发挥资金使用效益。人员管理方面，人员流动难，“入口、出口”问题不能解决，不利于在全区内统一调配卫生资源，造成卫生资源的重复浪费，不同程度制约了乡镇卫生院的发展。 （二）卫生经费投入不足 各级人民政府近年来虽然逐年增加卫生投入，但增长幅度还是低于同期财政经常性支出的增长幅度。比如，2006年全区卫生事业拨款1980.64元,占财政支出的3.97%,与8%的要求差距较大。卫生院财政拨款992.28万元,只占卫生院总支出的37.14%。近几年来新罗区争取中央、省、市卫生建设项目较多，但区财政用于配套基建和修缮卫生院的资金明显不足，无法按要求配套到位，不仅使目前的卫生建设项目不能如期完成，也影响了今后卫生建设项目的争取。经济欠发达、人口较少的乡镇卫生院，每月业务收入和财政拔款仅能维持职工的工资，根本谈不上改善医疗设施、医疗环境，而且随着退休人员的增加和工资标准的不断提高，也不同程度地加重了乡镇卫生院的负担。全区15家乡镇卫生院，历年来出现亏损的有4家,亏损金额34.43万元，其中大多为山区片、经济较落后及人口较少的乡镇。 （三）医疗设备陈旧老化 目前新罗区乡镇卫生院大部分还在使用七、八十年代建造的业务用房，普遍存在业务用房不足现象，与《国债项目县乡级医疗机构指导意见》的标准要求存在一定差距，按要求乡镇卫生院业务用房每床位不少于50平方米，每个乡镇卫生院业务用房最少不得少于1000平方米，目前还有较多乡镇卫生院没有达到标准，部分卫生院还有危房存在。另外，医疗设备普遍老化落后。按要求卫生院必须装备有B超、心电图、X光和常规化验等设备，目前江山、苏坂、铁山、雁石、岩山、西陂、龙门等卫生院还无法按照标准配备。同时，乡镇卫生院的医疗设备大部分标准较低且陈旧，许多设备使用时间均超过10年，已进入更新期。多数乡镇卫生院x光机、心电图机、B超、手术器械以及常规化验等医疗设备是上个世纪80年代购置，大多已不能使用。由于基础设施差、医疗设备陈旧落后等，一些乡镇卫生院连常规检验、急救和手术都不能开展，目前基本上无法开展腹部以下小手术，无一家卫生院能开展产科剖宫产手术，无法满足农民日益增长的医疗服务需求。 （四）整体队伍素质有待提高 目前全区15个乡镇卫生院卫生专业技术人员以中专学历及初级职称占大多数，大专学历仅67人，本科以上学历仅1人，占人员总数的23%；中级职称仅43人，副高职称以上4人，占人员总数的16%。学科比例失衡，妇产、检验、公共卫生、预防保健等方面人力资源短缺。全区471名乡村医生中取得执业医师，执业助理医师资格的仅16人，占乡村医生总数的3%，离中央《决定》规定的到2010年，全国大多数乡村医生要具备执业助理医师及以上执业资格的要求相差甚远。同时乡村医生老龄化严重，据统计，到2010年新罗区60周岁的乡医将达到164人，占乡村医生队伍总数的三分之一以上，将意味着近90个行政村面临空缺乡村医生，况且目前已有26个行政村无乡村医生。由于乡镇卫生院存在医疗技术不高、医疗服务功能不全、就医环境差等原因，多数农民舍近求远，到上级医疗机构就诊，出现大医院人满为患，而乡镇卫生院却门庭冷落的现象。大医院高额的检查费、手术费、住院费和医疗费，更加重了农民看病、治病的负担，使农民很难享受到就近、优质、低廉的医疗服务。 三、对策与思考 农村医疗服务网络的建设既是农村基本医疗服务和农村公共卫生服务体系建设的重要组成部分，又是做好农村基本医疗、预防保健、健康教育、妇幼保健、计划生育技术指导和开展新型农村合作医疗等卫生工作的重要基础。加大农村医疗卫生事业改革力度，增加投入，加强农村医疗卫生基础设施和农村卫生队伍建设，对促进农村经济发展、维护农村社会稳定、实现全面建设小康社会目标具有十分重要的意义。 （一）加强领导，积极推进乡镇卫生院管理体制和运行机制改革 各级政府和有关部门要充分认识农村医疗卫生工作的重要性、长期性和艰巨性，明确在农村卫生工作中的职责和任务，进一步加强对农村卫生工作的领导，认真贯彻执行《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》精神，积极推进乡镇卫生院体制改革、机制创新，形成生机活力的用人机制、管理机制、运行机制，从根本上突破农村卫生事业发展的瓶颈。 1、完善乡镇卫生院“县管”体制。乡镇卫生院人员、业务、经费划归县级卫生行政部门按职责管理，这是农村卫生管理体制改革的核心。各级政府与相关部门要为“县管”改革营造良好的外部环境。 经费管理方面：经费由同级财政安排，列入政府预算，由县级卫生行政部门统一管理，统筹安排,有利于卫生行政部门宏观调控和监督，充分发挥有限的资金效率。经费补助方式对一类卫生院的投入应重点放在基础建设上，促使其实现大投入大产出，重点要放在中心卫生院，提高中心卫生院的整体医疗服务水平和综合实力。对二、三类卫生院应以保证公共卫生服务、从事基本医疗服务人员的工资和必需基础设施为主，确保公共卫生、预防、保健、基本医疗服务工作的顺利开展。 业务管理方面：卫生行政部门要强化在农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理；加强农村卫生服务质量的评估、管理与监督，重点强化医疗操作规程，规范农村卫生服务行为，保证农民就医安全；建立与完善县级卫生监督机构的执法手段，加大对乡、村巡回监督力度，严厉打击非法行医和其他危害公共卫生的违法行为。 人员管理方面：根据卫生院的功能分类标准，合理制定、管理乡镇卫生院的编制，严把人员“入口”关。对现有的乡镇卫生院的人员进行重新调整和充实，一类卫生院以医疗人员为主；二、三类卫生院以公共卫生、预防、保健人员为主。开展以聘用制为核心的人事制度改革，因事设岗，按岗聘人，竞争上岗，使人员收入与技术水平、服务态度和劳动贡献等挂钩，畅通人员“出口”，变单位人为社会人。探索乡镇卫生院人员社会养老保险和职工基本医疗保险制度，出台落聘人员安置和系统内退养政策，解除人才流动的后顾之忧。 2、创新乡镇卫生院内部运行机制。探索搞活卫生院的多种运营形式，提高乡镇卫生院运行效率。逐步建立重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜、形式多样、自主灵活的分配激励机制。加强对乡镇卫生院院长管理知识与技能的培训，实行院长任期目标责任制，落实和扩大院长的人事、分配、业务等经营自主权。 （二）加大投入，确保政府投入的主渠道作用 政府卫生投入的重点应放在农村，各级财政要随着经济发展逐年增加对农村卫生的投入，增加幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。一是根据《疫苗流通和预防接种管理条例》精神，将预防接种经费列入政府预算，保证农村公共卫生工作经费，提高农村处理重大疫情和公共卫生突发事件的能力，控制传染病等重大疾病的发生。同时确保乡镇卫生院从事妇幼、防疫的公共卫生工作人员的公用经费全额拨款到位，为他们解除后顾之忧，使他们安心基层工作。二是增加卫生院基建和修缮资金的投入，在安排专项补助资金时予以倾斜，并列入财政常规预算，逐步改善农村就医环境。三是对国家、省、市安排的卫生建设项目，按时落实配套资金。四是继续贯彻执行省政府乡村医生享受政府津贴实施意见，将村卫生所的建设及乡村医生培训经费纳入财政预算，并逐步合理提高乡村医生津贴补助。 （三）强化措施，提高乡镇卫生院医疗服务水平 鉴于农村医务人员结构不合理，业务素质不高，工作不安心的状况，应通过不同层面、多种途径来改变解决。一要大力加强在岗人员临床进修及在职培训。既要考虑到在职人员面上的普遍轮训、不断更新知识，解决知识老化问题，又要重点选拔技术苗子和业务骨干到上级医疗单位进行有针对性的实用技术培训，为农村培养一些永久性、实用性的卫生专业技术人才。对卫生技术岗位上的非卫生技术人员进行有计划清退，对达不到执业标准的人员逐步分流。二要统筹考虑，着眼规划，扎实开展县级医疗机构对口支援乡镇卫生院的活动。采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设等方式，重点支援乡镇卫生院建设，提高服务能力和管理水平。三要进一步激活用人机制。逐步改善农村卫生技术人员的工作和生活条件，充分调动他们的工作热情和积极性，制定优惠政策，提高福利待遇，使较高学历的专业毕业生、离退休卫生技术人员“下得去、留得住、用得上”，以解决急需的专门人才需求。 （四）完善机制，稳定乡村医生队伍 进一步健全和完善村级卫生网络的建设，按标准化建设行政村卫生所，改变设施设备陈旧、老化的局面。继续推行乡村医疗机构一体化管理，一方面应加强乡镇卫生院对村卫生室的管理，加大对村卫生所人员专业技术能力培训，提高村卫生所人员的技术水平，提高应对突发公共卫生应急的能力；另一方面应在业务上加强合作，优势互补，发挥病源和人才设备的优势，更好地满足农村居民的求医需求。严格对农村卫生技术人员的资格确认，按照国务院《乡村医生从业管理条例》的规定纳入法制化管理。加强对乡村医生的系统化培训，鼓励有条件的乡村医生接受医学学历教育，确保得到科学的、系统的、规范化的培训，提高其学历层次和技术水平。                        （作者系新罗区人大常委会副主任）