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地方人大理论和实践创新的探索与思考 济南市人大常委会研究室 赵静海 魏双庆 党的十八届三中全会决定指出，要推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度的理论创新和实践创新，这对于人大制度建设和人大工作提出了新的更高的要求，必须从促进国家治理体系和治理能力现代化高度，从怎样更好地扩大公民有序政治参与的角度，充分认识人大理论创新和实践创新的现实意义和历史意义，在坚持走中国特色社会主义政治发展道路，坚持人民代表大会制度，坚持宪法和法律的前提下，根据发展变化的新形势，地方人大及其常委会只有坚持解放思想、改革开放、实事求是，从实际出发，不断研究新情况、学习新知识、寻找新思路，采取新举措，与时俱进，开拓创新，才能进一步充分发挥人大优势，更加切实履行好宪法和法律赋予的各项职权，开创人大工作新局面。本文从济南市各级人大实践出发，进一步加强在新形势、新情况、新任务下，创新地方人大理论和实践，努力做好新形势下地方人大工作的研究。 一、地方人大理论和实践创新的现状 就济南人大来说，我们在长期的人大工作实践中主要对三个问题进行了思考和讨论：一是人大工作法律性、程序性强，能不能创新？二是人大工作不外乎按照法定的职权去开展，要不要创新？三是人大工作涉及民主法治建设，政治性强，创新难度大，敢不敢创新？经过思辩和讨论，常委会组成人员在思想认识上达成了一致，即人大工作要不断地打破思想禁锢，更新观念，提高创新能力，才能适应不断发展的新形势，才会充满生机与活力。为此，济南市人大于2008年就成立了济南人大理论研究会，重点地方人大理论和实践创新进行系统研究，每年都召开研讨会，编印理论文章专辑，多年来在人大理论研究方面取得了丰硕成果。同时，注意理论成果的转化，用形成的理论来指导实践，如在创新立法机制，努力提高立法工作的科学化民主化水平；创新监督方式，努力推动监督工作取得实效；创新代表工作，充分发挥代表主体作用等方面进行了大胆尝试和探索，形成很多好的经验和做法。虽然，在人大理论和实践创新方面做了大量的工作，但回顾和展望地方人大工作，还是感到地方人大工作内部缺少源动力，外部缺少影响力，整体缺乏活力，总的来看是“四平八稳、波澜不惊”，规定动作抓得紧，自选动作不涉及，人大各项职能发挥不够充分。在与其他地市人大交流中，大家普遍有这一感觉。通过调研和分析，造成这一现状的原因是多方面的。 （一）思想僵化、受传统观念束缚 一个人，如果没有创新意识，就会安于现状，墨守成规，暮气沉沉，缺乏前进的动力；一个团队，如果没有创新机制，就会萧规曹随，画地为牢，生机匮乏。笔者在济南市机关范围内做了一项调查，问题是“您认为哪一个机关部门工作最轻松”？在参与调查的100名机关工作人员中，认为人大、政协机关工作最为轻松的有55人，部分受访者还以“忙的跟人大一样”加以调侃。由此折射出，长期以来，在现实生活中，总是有这么一种误解，认为到人大工作就是退居“二线”，少数同志认为，到人大，就是来解决待遇，准备休养的，何必没事找事；个别工作人员甚至形成了一些条条框框和陈旧模式，养成了养尊处优、安于现状、不思进取、固步自封的不良习惯，认为工作上马马虎虎、应付应付、按部就班，得过且过就行了的思维比较严重。这些对创新地方人大工作、充分发挥人大职能作用或多或少地起了束缚作用。 （二）善于效仿而不善于思考 在人大，我们做任何一件事情，都要问一问有没有法律规定、是怎样的规定、违法不违法。即使没有法律规定，也会问一问过去这类事情是怎么处理的，上级人大或者其他地方人大是怎么处理的，有没有惯例或先例可以遵循。别人这样做了，自己也“照猫画虎”，别人没做，自己也先放一放。但事物总有其两面性，在人大工作久了，很容易形成思维定势，导致思想上保守僵化，缺乏开拓创新、与时俱进的奋发向上精神。拿专题询问为例，专题询问是监督法规定的一种监督形式，但长期被搁置不予运用，在全国人大开展专题询问之后，其才如雨后春笋般在地方人大广泛开展，由此看来，法律规定的内容尚且被搁置，其他的实践创新就更难出现了。除此之外，制度连接的断裂，即换届现象也是人大理论和实践创新的困惑之一。换届本来是一种制度安排，但由于缺少人大建设的统筹规划和干部结构的合理配置，换届几乎变成了换人的代名词，每一轮换届都会带来人大工作的断层，使得整个人大工作并不是呈现线性式发展，而是陷于五年一周期的波浪式反复。一些从党委、政府部门转岗到人大工作的领导，刚进来时需要熟悉人大工作，期间还有一种新鲜感，有思想，有干劲，有魄力，也想着法子争先创新。经过一两年熟悉人大工作了，就会觉得远不是那么回事，原来的工作方法在这里根本用不上劲，只能沿着过去的惯性“走走形式过过堂”，特别是临到换届，思想退了，精神散了，冲劲没了，人大理论和实践创新很难实现。 （三）人大工作制度不健全，制定的制度缺乏细节考究 从调研情况看，济南市各级人大及其常委会在制度建设方面都有新举措、新突破、新成效和新进展。但是，在实际工作中也普遍存在一些问题。对制度建设重要性认识不够，有的认为制度限制了人大的创新和活力，有的担心“监督不利于支持政府”，制定过多的制度会影响与“一府两院”的关系等等。这些思想的存在，使制度建设缺乏开拓性、前瞻性和创新性, 对现实工作指导意义不强，甚至滞后于当前工作进展。制度出台程序不规范，制度出台基本都是按照“常委会相关部门起草、征求意见、主任会议讨论、常委会审议表决、发文公布”的程序进行，程序中缺少最为关键的一个环节——向同级党委请示批准，这是调研中制度建设中比较突出的问题。制度执行力度不到位，调研中发现，人大现有的一些制度并没有完全发挥作用，有的制度处于闲置状态，甚少被人提及；有的制度不够严密，在工作中难以操作等等。比如重大事项决定权制度，集中表现为：被动决定的事项多，主动行权的事项少；决定事项程序的多，实质性内容少；本应是行政区域的重大事项，没有向地方人大报告等。究其原因，主要是某些部门的同志对“重大事项”的内涵理解不到位，或者对党委、政府与人大三者的权责不明了，从而导致制度执行不力。此外，制度制定者法律意识不强，或者调查研究不深入，使制度缺少运行规范和跟踪监督机制，也是导致制度执行不力的重要原因。制度体系不健全，尽管全市各级人大及其常委会高度重视制度建设工作，成就有目共睹，但也绝非尽善尽美。市人大常委会对所有制度进行了修改并编印成册，但剖析这些工作制度，有的工作已在实践，但还未上升到制度，比如立法听证、咨询、评估工作，监督议题征集、法规征求意见等；有的制度已在酝酿之中，但还未正式建立，比如公民旁听常委会会议制度，公众参与法规案起草制度，代表旁听庭审制度，代表公示、与选民见面例会制度，以及建立人大工作联络员制度等。 （四）在人大工作实践中，人大职权的履行形式单一，实效性不强 立法、监督、代表工作是地方人大的经常性工作，也是人大依法履职的最重要而基本的内容。十八届三中全会要求我们加强人大监督职能，提高立法质量。各级人大在这方面已有许多成功的经验和做法，但在履行职责的力度和效果还不尽如人意，主要表现在： 一是立法的针对性和操作性还不够。一些法规条文，往往比较注重“立”，而不太注重立后的效果，更不注重运用，这样，法规条文的可执行性、威慑力就会打折扣。以济南为例，现行有效的78件地方法规对规范当地经济社会秩序起到了重要作用，但仔细分析，个别法规的操作性还有待加强，如《济南市公共场所禁止吸烟的规定》中规定，“检查人员对在本单位范围内禁止吸烟的公共场所吸烟者，应当予以制止，并处以十元罚款”。谁为“检查人员”？按什么程序罚？由于对检查人员界定和程序规范不清楚，让这一法律条文很难实施。在法规的起草上人大主导地位发挥不充分，地方性法规由人大专门委员会直接起草的很少，大多是由政府相关部门起草，有的政府部门起草的立法议案，带有明显的政府部门痕迹，部门利益规范化，局限性颇大，尤其是对有实际需求但政府部门之间无法协调的难题往往予以回避，影响了立法的实效。 二是人大监督的主体地位不够突出。部分地方和部门领导对人大的性质、地位和作用在思想认识上还不是十分到位，监督者和被监督者认识都不到位，监督意识弱化。工作上出于不愿意得罪人，对一些热点难点问题主动监督不够，重程序性监督，轻实质性监督；重一般化监督，轻具体化监督；重对事的监督，轻对人的监督。审议报告时，唱赞歌，说套话、客气话甚至一言不发、随声附和的不少；针对性强、火药味浓、建议意见具体的不多。如，全国人大于2010年6月首次开展专题询问，四年来，济南市10个县（市）区中开展了专题询问的只有1个，计划近期开展专题询问的有2个（如图一），目前，还在开展工作评议的只有2个。三是人大常委会和同级“一府两院”的工作联系还不够紧密。 “一府两院”平常忙于各自的工作，除人民代表大会会议和人大常委会会议期间，“一府两院”基本上不对人大常委会报告工作；人大常委会往往出于监督而不干预的良好愿望，对有些重大的工作或者项目，缺乏监督或监督不力。为此，有必要创新人大常委会与“一府两院”工作联系的制度性安排。 三是代表工作活力不足。代表创新意识尚需增强，仅仅把能当代表看成一种政治荣誉，把代表履职仅仅当作“奉命行事”、“例行公事”，不主动思考在宪法法律规定的范围内，如何创造性地履行好代表职责，开会只作表态发言，说好话、套话，提不出实质性的批评、意见、建议。代表活动方式创新不够，有的每年就象征性地组织代表参加几次调研活动，而不能经常性地深入选民、深入基层、深入群众，围绕地方党委中心工作和民生反映强烈的问题加强监督和调研，提出有建设性的意见和对策。如，代表小组活动大多选择调研和视察的形式，比例达到70%，而29个代表小组联系选民活动全年只有1次（如图二）。代表联系方法少，有的基层的人大代表每届只是参加几次人民代表大会和集中联系代表活动，其它时间，只有极个别的代表可以参加主任接待日， 项目 | 调研 | 视察 | 接听 热线 | 学习 | 外出 考察 | 联系 选民 | 总结交流履职情况 | 活动 次数 | 35 | 72 | 27 | 12 | 3 | 1 | 2 | 比例 | 23% | 47.4% | 17.8% | 7.9% | 2% | 0.7% | 1.2% |
济南市第十五届人大代表小组2014年活动计划项目表 其他代表基本上与同级人大常委会脱节，导致人大常委会的工作得不到人大代表的广泛支持，代表自身的作用也未能充分发挥。为此，有必要进一步创新人大常委会与人大代表联系的方法，让人大代表有更多说话的地方，有更多反映问题提出意见的机会。 二、积极稳妥地推进地方人大理论和实践创新的探索与思考 理论创新是人大工作创新永不衰竭的内在动力，是做好新时期地方人大工作，实现人大工作规范化、科学化的前提。人大理论创新和实践创新要以深入贯彻落实党的十八届三中全会精神为主线，认真落实中央和省、市委的要求，积极推进人民代表大会制度与时俱进，更加注重促进改革开放，更加注重服务转型发展，更加注重回应社会关切，更加注重健全和完善法治。 （一）紧扣时代要求，加强理论创新 理论是行动的先导，理论是实践的保障。人民代表大会制度在我国建立60年和地方人大常委会设立35年的实践表明，加快推进社会主义民主政治建设，推动人大制度与时俱进，必须紧扣时代发展要求，加强理论研讨和创新，才能使人大工作更好地体现时代性、把握规律性、富有创造性。当前，我国已经进入全面深化改革开放，加快经济发展，建设小康社会的关键时期，社会发生重大变革，人们的物质文化和精神追求呈现出多元化、复杂化的倾向，地方各级人大工作中也面临许多新情况、新问题值得我们去研究、去思考，探索总结的不少好经验、好做法需要转化上升为理论成果用于指导工作实践。现阶段加强人大理论研究与创新，一方面要根据时代发展和民主政治建设的要求，着眼于人大制度、人大工作的实践和发展，紧紧围绕全面深化改革的总体目标，牢牢把握加强人大理论研究的基本要求，坚持制度自信，总结新经验，发展新理论，使人大制度、人大工作紧贴时代要求、体现人大特色；另一方面必须着眼于党和国家工作全局，紧紧抓住人大制度、人大工作发展完善中迫切需要回答的重大理论和实践问题，用发展的眼光和创新的精神推动理论研究工作，不断赋予人大制度新的思想内涵，不断丰富人大制度的实践特色和时代精神，不断增强理论研究的活力、吸引力和创新力，不断提高运用科学理论分析问题、解决问题的能力。唯有如此，才能毫不动摇地坚持与时俱进地发展人大制度，努力开创人大理论研究的新格局。 （二）坚持与时俱进，加强制度创新 制度是创新的重要基础，是做好地方人大工作的重要保障。提高地方人大履行职能的科学化水平，必须在制度建设上做好文章。要按照完善和发展中国特色社会主义制度，推进国际治理体系和治理能力现代化的总目标，科学找准发力点和突破口，着力解决在发展实践中遇到的难题和人民群众呼声强烈的问题，在工作机制，环节和程序上用力气，积极稳妥的推进地方人大制度创新。 进一步健全和完善会议制度，健全与完善上下级人大的联系制度，建立健全人大常委会依法行使职权的各项制度，以制度规范和指导今后工作，以制度化建设为核心，以规范化建设为基础，以程序化建设为抓手，使地方人大工作更加制度化、程序化、规范化和法制化。 进一步创新和完善重大事项决定制度，建立科学的决策机制。地方各级人大及其常委会要牢固树立全局观念，围绕党委中心工作，抓住带有根本性、全局性、长远性和人民群众普遍关注的问题，认真审议，适时作出决议、决定。坚持民主集中制，重大决策尤其是事关人民群众切身利益和长远利益的公共决策，重大项目建设决策，必须在深入调查研究，广泛听取各方意见，进行充分论证的基础上，集体讨论、决定。建立专家咨询制度。地方人大及其常委会的决策涉及多个领域，需要多种学科知识，特别是对专业技术较强的重大事项，有必要借助“外脑”的力量，向专家进行咨询，请专家论证、评估，避免决策的失误。推行“一府两院”重大事项向人大常委会报告制度。即“一府两院”要围绕本行政区域内的重大问题、重大决策，及时向人大常委会作出报告，从而把监督权、决定权有机结合起来。
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