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关于公文处理的规范问题 （2008年4月8日，根据录音整理，有删节） 刘奇凡 要做到规范，首先要搞清楚公文处理的定义。公文处理的定义，最权威的解释来源于《中国共产党机关公文处理条例》、《国家行政机关公文处理办法》和《人大机关公文处理办法（试行）》三个法规性文件。对于我们在党委系统工作的同志，主要应从《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）中寻找依据。（注：2012 年 4 月 16 日由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14 号) ） 《条例》第一条规定：“为适应中国共产党机关（以下简称党的机关）工作的需要，实现党的机关公文处理工作的科学化、制度化、规范化，制定本条例。”根据这一定义，公文处理“三化一体”，即要通过制度化来保证规范化，通过规范化来保证科学化，最终是要达到科学化。 《条例》第二条规定：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”根据这个定义，公文处理有两个核心概念：一是“特殊的文书”，二是“重要的工具”。无论是作为“特殊的文书”，还是作为“重要的工具”，客观上都要求公文处理要做到科学化、制度化、规范化，这就呼应了《条例》第一条的规定。 《条例》第三条规定：“公文处理是包括公文拟制、办理、管理、立卷归档在内的一系列衔接有序的工作。”根据这一定义，公文处理工作是“四位一体”的，由公文拟制、办理、管理、立卷归档四个环节,构成了公文处理的全过程。 按照上述三条定义，我有两点感悟。 感悟之一：公文处理是公共权力的具体承载方式。可以说，没有公文，令行不远。秦始皇统一中国，办的一件大事，就是书同文、车同轨。所谓书同文，就是把天下的文字全部规范为小篆，这是为了公文流转和文化交流而作出的一项重大的文化决策。 感悟之二：公文处理与勤政、廉政、善政有着紧密的关系。首先谈“勤政”，公文处理时效性很强。公文处理要做到“急件急办、特事特办”。从收文开始，进入办文程序，体现的是一个单位、一个经办人员的工作作风和工作效率。一些被领导同志严肃批评的把“慢件”拖成“急件”的现象，实际上批评的是不勤政、懒作为。这在表面看，是公文运行慢慢吞吞，实质上反映的是我们对待工作的态度。其次谈“廉政”，有的机关处理公文确实存在故意拖、故意压的现象，这种公文处理的不及时，实际上有许多不廉洁的因素在作怪。再次谈“善政”，所谓善政，就是公文处理人员要善于谋政、善于参政、善于提出切实可行的拟办意见。现在，各部门各单位处理公文的水平差别非常大。有的收到公文后不提拟办意见，直接呈送领导，领导怎么说他就怎么办。看起来是充分尊重领导，实质上是在你这个环节，没有把该办的事办好，没有发挥秘书人员的作用。而那些善于处理公文的同志，往往可以提出许多好的建议，一旦被领导采纳，就可以起到推动工作、解决问题的作用。 下面，我就公文处理的规范问题谈三点认识： 一、公文处理必须做到规范 公文处理是领导机关公共权力运行的集中体现和规范表达，规范是公文处理的一条生命线。 （一）只有规范，才能确保权力“在授权之下运行”。没有公共权力的存在，就没有公文运行的需要。公文特别强调要在授权之下运行，规范的首义就是要在授权之下运行。一切权力来源于人民，一切权力的行使都要受到人民的监督。公文就是政令，只有得到授权的机关，才能行使政令；也只有得到授权的机关，才能制发公文。制定公文要讲出处，公文处理也要讲依据。我给大家举两个例子：第一个例子是“一份没有约束力的发文”。某个领导小组为了推动一项工作，未经党委、政府授权，就以领导小组的名义向地、县党委、政府发了一个文。严格地说，这个文是没有约束力的。那么，应该怎么处理呢？办法其实很简单。由该领导小组对地、县的领导小组发文，抄送地、县党委、政府，不就行了吗？实际上，我们可以通过行文规范，解决权力运作的规范。第二个例子是“越权的会议纪要”。有一个机关事业单位自己召开办公会议决定了20多万元的开支，这个单位的上级领导问该单位负责人，谁给你的权力？回答很简单：“我们开会研究决定的”。事后，我们查询了该单位的规章制度，发现该单位的制度规定里没有他们所说的这个会议，至于会议的召开形式、决策权限更加不清不楚。根据该单位上级的有关规定，该单位无权决定这么大额的开支。这种超越授权之上的会议，决定的事情是无效的，依据这样的会议写出的纪要也是无效的，更是没有约束力的。 （二）只有规范，才能确保权力“在制度之下运行”。制度是公文运行的基础。用制度规范公文处理工作，可以确保公文的权威性、严肃性。刚才几位发言的同志都介绍了各地各部门规范公文运行的规定、办法、实施细则，这就抓住了公文处理的基础工程和关键环节。制度这个东西，是用来约束一切行为、一切人、一切事的。个人不能凌驾于制度之上、组织之上。公文一定要按照制度审议、送审、签发，才有约束力。公文处理的依据，就是党规党法、国家法律法规和政府规章。只有认真学习、全面掌握这些规章制度，处理公文才能找到合法、权威的依据。 （三）只有规范，才能确保权力“在阳光之下运行”。 阳光是最好的防腐剂。所谓“阳光”就是要公开。公文处理可不可以公开？我认为，在内部一些环节可以公开。公文处理工作可以通过网络这个平台实现公开、共享。有了规范的公开，就不怕别人审查，也不怕别人监督。去年，我到省国土资源厅考察学习电子政务的时候，他们提出“把权力交给电脑”，我觉得讲得非常好。这句话很通俗、很管用，其实质就是通过电子政务流程的规范，实现全过程的监督。一份公文在你这里停了多少天？签署了什么意见？大家都能通过网络及时了解，也就保证权力运行的透明。 （四）只有规范，才能确保权力科学、民主、依法行使。党的十六届四中全会提出党要科学执政、民主执政、依法执政。这三大执政理念，要靠规范来保障运行。只有规范，才能够保证程序的严格、过程的民主和结果的公正。程序严格、过程民主与结果公正之间是有必然联系的，前两者是结果公正的前提条件，没有程序的严格，没有过程的民主，很难有结果的公正。在党内，一定要严格遵守民主集中制原则，重大问题、重大决策要民主讨论、集体决定。规范的程序，可以防止出现强制性、随意性、个性化带来的种种问题。如果在作出事关人民群众切身利益的重大决策之前，严格地实行民主讨论、集体决定，再加上专家论证会和公民听证会两道“安全阀”，实现程序的严格和过程的民主，这样制发公文而形成的决策，尊重科学、尊重民意，能够确保公共权力的正确行使和实际工作的有效推动。 （五）只有规范，才能确保权力有序、合理、准确行使。规范是成熟的标志。有的机关、有的同志被批评，往往是公文处理中的一个小小闪失、一点小小差错导致的。个别单位直接向省委领导报送请示件的问题，就是源于公文处理不规范。原因简单，教训深刻。秘书人员按照规范程序运转公文，这是对工作、对领导最好的负责。还有一个事例，某单位将公文直接送给分管领导，分管领导又签给五、六个其他领导。根据哪里来、哪里去的原则，领导的秘书将该文退给该单位，该单位只好一个接着一个往下送。本想提高办事效率，结果事与愿违。问题出在哪里？就是不按程序报送公文，没有坚持“一个口子进”的原则。如果该公文直接报送党委办公厅（室），由办公厅（室）按照规范程序处理，按照“一个口子出”的原则，将结果回复该单位，问题就简单多了。公文处理规范化是一件严肃的事情。不规范导致的损失，经济上可以弥补，政治上是没办法弥补的。 （六）只有规范，才能确保上情下达、令行禁止和下情上达、耳聪目明。公文办理工作的规范实现了上下之间的有效衔接，推动了左右之间的信息沟通。公文的衔接很重要，全省党委系统之间、各个部门之间都要有一个统一的规范，才能相互对接、有效沟通。例如，公文尺寸的大小，每一页多少行、每行多少字，《条例》都有明确的规定。这些规定虽然简单，但不是每个人都能很好地遵守。不少刚进机关的大学生、研究生，如果没有人提醒，也是做得不好的。 二、公文处理应当规范什么 公文处理是科学管理和领导艺术的和谐统一。公文处理应当规范什么？我认为，主要规范六个方面，即制度规范、程序规范、文种规范、行文规范、办文规范、起草校核印制规范。
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