公共政策制定过程中公众、专家作用的研究——以番禺垃圾焚烧厂事件为例

2009年10月，广东省广州市番禺区有关部门发出通告，决定在番禺区大石街会江村建立一座日焚烧能力达到2000吨的生活垃圾焚烧发电厂，计划于2010年亚运会前建成并投入运营。这一决定遭到广州百万居民的强烈反对。争议的重点主要集中在周边市民认为在如此稠密的居住区建立垃圾焚烧厂的气体排放等环保指标无法过关，焚烧厂周围居民的癌症率明显高于其他地区，并且认为焚烧的方式处理已是发达国家早已淘汰的处理方式，不应再在广州运用。2009年12月10日，广州市番禺区就垃圾焚烧处理问题的计划与思路与市民和媒体进行座谈。在介绍会上，番禺区公布了刚刚出台的《创建番禺垃圾处理文明区工作方案》和《番禺区垃圾分类收集综合利用方案》征求意稿，从即日起开展全民大讨论，并在3个试点小区启动推行垃圾分类。拟定于2011年再启动垃圾焚烧厂建设，在此期间采取大讨论的形式，综合政府、专家、大众三方面的意见，再次论证垃圾处理方式以及选址的问题。然而，在公共政策制定过程中，专家、大众起到的作用分别是什么？他们在影响政府政策的能力方面是否也存在明显的差别？在资源不平等的社会环境中，“民主政治”系统是如何运作的？     一、专家在政策制定过程中的作用 专家在我国公共政策的制定中起到了举足轻重的作用，他们通常都可以严重影响到公共政策的价值和方向。虽然专家的论证对于公共政策的制定起到许多积极的影响，但有些专家由于其在价值选择、权力运用等方面的错误使用，导致其话语带有一定的倾向性、片面性。笔者认为，专家在公共政策制定过程中的作用主要包括以下几点： 首先，专家可用系统的处理知识，理性地应对社会问题，并能够有效地提出相应的公共政策措施。相对于公众而言，专家即是那些具有专业知识，可以系统专业地处理问题的人员。他们可以理性地思考所遇到的社会问题，采用实例法、理论分析法等方法，运用专业的知识分析、论证、总结并提出解决的方案。对于某些涉及到多种利益冲突的社会问题时，专家可以将自己处于中立的价值立场，采用理性的态度探索解决问题的方法。并且，由于专家的知识相对较集中，可以快速有效地提出供选择的公共政策方案。 其次，专家的讨论有助于非专业领域的公众对政策议题获得认知。由于许多公众对于政策议题中所涉及到的具体问题将会对自己的生活产生的影响等都不甚熟悉，甚至一无所知，从而导致公共政策的制定显得过于形式化，而不能付诸行动。专家的讨论可以帮助公众了解事实，增进公共政策制定的有效率。此次关于番禺垃圾焚烧发电厂的大讨论中，正是由于专家的作用，使得公众认识到具体的垃圾处理方式、垃圾处理地址的选择等将会对自己的日常生活产生的影响，并且推动公众对于具体的解决方案的探索，寻求解决具体问题的公共政策的治理途径。 第三，专家在公共政策制定的过程中容易忽视大众的利益诉求。由于专家所具有的倾向是，把所有的价值问题都化解为技术问题来处理，因此，漠视了大众自身的价值选择。例如，番禺垃圾焚烧发电厂事件中，专家的作用就只是对于焚烧方式是否可行、选址是否符合标准等问题进行理性研究，而忽视了垃圾焚烧厂附近居民的利益需求。对于这种具有很强的利益诉求的社会事件，专家在价值选择目标的具体化上并没有优势，而且，有时不可避免的，专家会成为某一方面利益的代言人而产生专家自身利益与社会公共利益相矛盾的现象，从而导致fubai等行为的产生。 第四，专家通常追求公共政策制定的形式化，追求职务活动在文件形式上的求全态度，从而导致效率低下。专家、政府官员等通常都是追求其书面表达、文件存档等形式上的完美，将其主要的精力着重于文件的书写上，而没有真正仔细探讨解决问题的措施，从而导致公共政策的制定倾向于形式化。笔者认为，应当充分把握这两方面之间的度，充分发挥专家的积极作用，并采取必要的措施，防止专家可能产生的消极作用。     二、大众在公共政策制定过程中的作用 大众，即指那些公共政策的客体，公共政策的制定对其产生实质性的影响的那一部分人。他们真正经历着公共政策对其日常生活产生的影响，并且对于公共政策是否公正、公平拥有真正的发言权。正因如此，加强公众参与在公共政策制定中的作用是至关重要的。   首先，大众在价值选择方面有明显的优势，有助于推动公共政策的公平性发展。价值问题并不像事实问题那样，在大多数情况下有真伪对错的标准，而更多的是个体的偏好或取向问题。对于一个民主国家而言，其最主要的目标则是达到大多数人民的满意，实现社会的公共利益。番禺垃圾处理厂的建立，最初的目的就是为了摆脱垃圾围城的困扰，降低环境污染的程度，使人们拥有一个健康的生态环境。然而，如果建立了垃圾处理厂，却没有得到应有的效果，反而使周围的居民产生强烈的不满，生活质量因此下降，这样的公共政策还不如被废除。因此，在面对有强烈价值冲突的社会问题的公共政策制定时，应当充分利用公众的作用，促进公共政策的公正性。 其次，公众参与有助于增加最终制定的公共政策的被接受程度。因为公众才是公共政策真正的最终接受者、被影响者和执行者，如果公共政策不能真正反应社会的公共利益，那么公众难免会产生对此公共政策的排斥情绪而不愿配合。尤其是有关环境保护的公共政策议题。 第三，媒体作为大众的一个拥有特殊的信息获得渠道和职业特征的组成部分，应当充分发挥其作用，促进公共政策制定过程中的透明度，以及促进政策监督机制的健全建设。媒体的报道，可以提高公众对于某一政策议题的广泛关注，促进公众、专家对于政策议题的讨论，并且对于公共政策的制定产生一种压力，促进公共政策的公正性、正当性。一方面，大众传媒为政策制定者提供信息，使他们及时了解公众在想什么、制定什么样的政策才算是最合时宜等；另一方面，为公众提供信息使他们了解政治体系正在考虑制定什么样的政策，政策制定进展情况如何，从而能够真正参与、影响公共政策的制定。 然而，公众的参与同样也会有许多负面的作用。由于受自身素质的限制，公众缺乏专业知识和对问题的准确把握的能力。普通公众也许由于不理解，而对一个非常专业或非常科学界定的政策质量标准提出质疑，并且参与政策制定需要具备相应的沟通技巧以及理解政策过程、决策方式和参与者的期望受政策限制，这些能力的缺乏会使得该政策在征集公众同意的过程中耗时比较长，有可能会错过解决问题的最佳时机，给公共政策的制定带来负面的影响。同时，由于公民的政治文化素质、社会经济条件等的限制，通常都会造成公众的政治参与意识薄弱，政治参与的途径、手段不当，以及政治参与的有效性低下等问题。     三、解决措施 面对利益如此多元化的当今社会，一项公共政策的出台没有反对声音，一帆风顺，这才是怪事。“折腾”的过程就是利益博弈的过程，让各种利益诉求在“折腾”中达成妥协。这其实是公共政策出台必经的“磨难”，只有这样，公共政策才会多一些“公共性”，而少一些权力的“随意性”。因此，笔者认为，在公共政策的制定过程中，应当适度运用专家的积极作用，为公共政策的价值选择以及引导公众方面起到指导、示范的作用。同时，应当大力推进公众参与政策制定，使公共政策更加符合公共利益的需求，加快推进现代社会民主政治建设。 首先，应当加强保障公众参与政治决策的制度化建设，保障公民的参与权。我国目前仍处在社会主义初级阶段，社会主义优越性尚未得到很好的体现与发挥，还存在着官僚主义、贪污fubai、长官意志、暗箱操作等违背民主的现象，因此应当加快制度化建设，健全民主参与、民主决策、民主管理、民主监督等方面的建设。除立法机关代表制度外，民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、院外游说制度、协商谈判制度、公民请愿和公民投票制度，都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度，应当健全完善。 其次，提高公众对于政治参与的意识。公众的政治参与意识是公众参与能力的主观因素，主要表现在公民意识和公民科学文化素质两方面的内容。良好的公民政治与文化素质是公民与社会、公民与国家良性互动的前提，也是提高公民参与国家社会公共事务能力的内在基础和保证。美国阿尔温·托夫勒曾说过：“人们所受教育程度愈高，对民主的要求就愈强烈。”因此，我国应加强教育宣传的力度，确保全民知法懂法，并且有强烈的政治参与愿望。对于此次番禺垃圾焚烧发电厂事件，公众在政策的制定过程中起到了很积极的作用，利用正当的途径向政府反映当地居民的利益诉求，并在建立与否的问题上取得了阶段性的胜利，为我国今后的公众参与起到了很好的示范作用。 第三，加快我国的经济发展建设，从而保障公众参与政治愿望的顺利实现。一个国家的公民政治参与水平与经济发展程度一般是成正比的。市场经济所具有的自由性、平等性特征本身就是造就现代参与型公民的良好环境。地区经济的发展，会促进该地区公民社会的建设，进而保障公众参与的有效推进，使得公共政策的制定能够得到实质的合法性，即得到公众的满意。 （作者：广东培正学院李猷）