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对规划进行“规划”与管理---谈如何编制好“十三五”规 ...
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对规划进行“规划”与管理---谈如何编制好“十三五”规划
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学习时报摘记
发表于 2014-7-7 09:12:52
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按照党的十八大提出的“两个一百年”奋斗目标,“十三五”时期(2016—2020)将是新中国发展历程里具有特殊重要意义的一段。当前,各地制定“十三五”规划的工作已经启动,如何编制好新的规划,值得思考。
制定新的规划需要对过去进行反思
各地在制定“十三五”规划时,需要想清楚发展的目的和目标是什么。目的是最终要达到的结果,目标是为了达到目的而设定的步骤,脱离目的的目标没有意义。以往在每一个发展的新阶段,我们都习惯于过多地总结成功经验,这不利于清醒地发展,应该要有问题意识和反思能力,既要反思发展的路径,又要反思规划本身的问题。比如,为什么在有些地区发展的成绩与问题高度重叠,政绩导向的短期性和科学发展长期性的矛盾比较明显,这说明评价成绩的标准有问题。这些年一些地方在规划方面存在的问题具体表现在:规划随意性大,忽视市场和经济规律,忽视地区的核心竞争力和发展阶段的限制,将规划的目标定得过高,缺乏足够的必要条件。学者刘云中等从另一个角度对过去规划中存在的问题做了总结,这些问题是:规划内容趋同导致每次规划都成为新一轮无序开发建设的开始;倚重行政主导而忽视或代替市场的作用,在规划中给予较多的优惠政策,间接上使区域发展与市场轨道偏离;各职能部门协同不够,影响了规划政策措施的实施效果,包括规划、发改、技术、环保、旅游、工信、国土、农业等都在编制产业和部门规划,无形之中变成了部门之间利益的争夺。
因此,在制定“十三五”规划,总结以往成绩的时候,我们需要虚怀若谷,在问题中找出前进的方向,在成绩中发现潜藏的不足。国防大学金一南教授曾撰文介绍,1991年海湾战争结束后,美军认为他们遇到了“理想的敌人”,获得了“理想的联盟”,拥有“理想的设施”和“理想的地形”,因而在“理想的战场”上打了一场“理想的战争”,如此理想条件今后很难再现,因而这场战争的指导意义十分有限。今天各地也特别需要这种总结成绩、剖析问题的气度和境界。
对规划的“规划”与管理
什么东西不需要规划。十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用,给“十三五”规划编制工作带来了全新命题,李博认为,今后竞争性领域可能要少编规划甚至不编规划,因为那些领域规划编了也不一定起作用。在市场失灵或在某些方面存在缺陷的领域,由政府通过规划来明确未来的发展方向,从而克服市场失灵,例如,基础设施、公共服务、一些涉及自然垄断的领域等。这与政府职能转变紧密相联。地方政府如果把稳定而不是秩序作为关键,把管制而不是服务作为工作重心,很难转变职能,甚至会通过规划强化本该弱化的某些职能和权限。所谓事在人为,但当事变成一种权的时候,权就会凌驾于事之上,所以职能转变不了。这是深化改革的重点也是难点。市场起决定作用如同交通管理,交警部门有权限速、设置信号灯、单行道、封闭道路、巡逻、处理违章。但是,汽车、自行车、行人的流量不是交警决定的,人为制造车流、人流,只能变成有些地方拥堵不堪,有些地方车少人稀,而总量其实没什么变化。
对规划的“规划”。当前,我国有多少规划?以国民经济与社会发展规划为例,笔者大致算了一下:包括一个国家规划、31个省级政府规划、几百个地级市政府规划、二千多个区县政府规划、一万多个乡镇规划。除此之外,我国还有各级各类专项规划如几十个区域规划(如长三角规划等)、无数行业规划(如环保规划等)、产业规划(如文化产业规划等)、部门规划(如人才规划、科技发展规划等)、条线规划(如青年、妇女、儿童规划、人口规划等)等等,数不胜数,以至于有人说中国是世界上规划最多的国家。地区经济社会发展被如此多纵横交错的规划所“规划”,“规划”得支离破碎,无法衔接,而且往往以本区域为中心,以政府为中心,又缺乏时空衔接,产业、区域、市场、社会、经济运行的内在联系被割裂,科学发展如何谈起?张丽认为,当前规划编制过程中存在的主要不足在于,专项规划与总体规划之间的衔接不够、规划之间关系不明确、各专项规划的编制审批主体不明确、专项规划编制过程中缺乏必要的部门协调与衔接、规划编制的时间不同步和无明确固定的周期等。因此,有必要对规划进行“规划”,要对各类规划的地位、性质、体系、内容、功能、时间、编制程序、编制主体、审批、颁布、实施、评估、调整以及与其他各规划之间的关系等做出明确规定。特别要强调规划必须明确所涉项目的资金规模,政府能够筹措的资金(包括地方政府债券的可发行量),以及最佳的融资结构组合和债务偿还计划,还要保障规划动态调整中的可连续性,这些是实施规划的必须,也是各地所有规划中严重忽视甚至故意回避的关键。
规划与实施之间的链接。规划的制定与实施有必要遵循先内容(课题)、再方案、后运行的程序,沿课题专家(包括经济学者、社会学者、法律学者、技术学者、相关部门官员、公众等)、方案专家(包括产业策划专家、企业家、社会风险评估专家、媒体专家、相关部门官员、社会组织、公众等)、运行主体(包括相关部门和官员、企业、社会组织等)的路径,逐渐清晰干什么,怎样干,谁来干等思路。这里虽然没有明确的界限,但一定存在着上述的逻辑顺序。如果逻辑不顺,就会使规划工作出现程序混乱。现实中,常常是在探讨规划定位、摸索选择产业阶段,就请来方案专家,干什么还不知道,就谈怎么干,导致不知所云。因此,一个规划的制定与实施的顺序应该是:先充分研究内容,比如当前有些地方公开招标“十三五”规划的各类课题,就是所谓“开门”搞规划,集中全社会的智慧讨论内容,研究今后五年要干什么,这个做法值得充分肯定;其次要对内容改造加工,这就进入方案形成阶段,邀请各方面经验丰富的专家、官员,形成规划的文本。因为一般在课题阶段会有较多理想色彩,而具体实施与运行则受到现实资源匹配能力的制约,所以最后要由规划决策者、实施参与者一起共同制定具体方案。
考核规划落实。党政班子的绩效考核里,应该把规划的实施情况作为对整个班子的重要考核内容,约束性指标如果不能完成要有问责机制,最后才是考核个人在落实规划中的成绩。作者:徐根兴
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