我国政府职能转变路径选择

      如何建立适应中国特色社会主义市场经济的职能体系，打造职能清晰、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，真正使市场在资源配置中起决定性作用，是全面深化改革的重要任务。这既是行政体制改革的应有之义，也是经济政府体制改革的重要内容。
　　2013年出台的国务院政府机构改革和职能转变方案，涉及政府职能转变的四个方面——转移、下放、整合、加强。这也是改革开放以来七次政府机构改革中，第一次涉及政府职能转变之根本。政府流程再造服务服从于政府职能转变的需要，目的是促进政府全面正确履行职责，结合这一目标定位，笔者认为以政府流程再造促进我国政府职能转变应当遵循以下路径。
　　政府理念再造——培育现代行政理念。传统官僚制度滋生的“官本位”“权力至上”等观念，对我国行政体制影响较大，也是当前政府职能转变的重要羁绊，必须以理念为先导，将培育现代行政理念摆在政府流程再造的优先位置。这其中涉及一系列理念的重塑和培育，其中三点尤为迫切：一是从管制到服务的理念转变。现代行政提倡公民导向，要求政府官员及其他公共部门的服务人员由“官僚”转变为“公仆”，政府机关由传统的“行政”向“治理”转变。因此，必须摒弃传统“全能政府”下的家长式管制，代之以社会公众为对象、以多元参与为形式、以合作协调为基础、以满足公共需求为导向的服务理念。二是从人治到法治的理念转变。市场经济是法治经济，应当秉持法律至上、依法行政，有权必有责、用权受监督，给权力打造一个透明的笼子，把权力行使过程置于阳光之下，从根本上杜绝权力滥用、权力寻租、权力fubai等异化现象。三是从行政垄断到市场导向的理念转变。“政府的作用是补充市场，而不是代替市场，换言之，政府应致力于促进市场的发展。……政府在经济发展中，不应作为增长的直接提供者，而应作为合作者、催化剂和促进者。”当务之急，政府应从直接的微观管理转向间接的宏观调控，把该放的权力放到位，激发各类市场主体的发展活力和创造力。
　　组织流程再造——优化整合政府职能。政府流程再造力求实现组织结构从“金字塔”结构到“扁平化”组织的转变。主要涉及三个方面：一是职权的清晰厘定。一方面，加快推行权力清单制度，严格界定政府的权力边界，按照大幅度减少政府对微观事务管理的要求，重点在职权取消、下放、冻结上下功夫，取消没有法定依据的行政权力事项，冻结虽有法定依据但明显不符合、不适应经济社会发展要求的行政权力事项。凡在法律范围内市场机制可以有效调节、社会组织可以自律解决、公民法人可以自主决定的事项，政府应不再管理，真正做到对政府及其部门“法无授权不可为”。另一方面，探索推进负面清单制度，以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域和业务等，进一步厘清市场准入的边界，对清单以外的，允许各类主体依法平等进入，真正做到对市场主体“法无禁止即可为”。二是职能的优化整合。突破部门职能分工的界限，对部门交叉和管理分散的行政权力事项，逐项说明涉及部门、交叉分散情况及原因，提出归并整合意见；对政府及其部门所属事业单位承担的行政权力事项，提出调整规范意见；对需要国家层面调整的行政权力事项，提出调整建议，坚决破除“部门本为主义”下职能交叉、政出多门、推诿扯皮等现象。三是权力的规范运行。按照规范行政权力运行和便民高效的要求，绘制权力运行流程图。推进决策权和执行权相分离，实现权力由集中到分散，公共政策的制定、执行和监督要畅通民主参与渠道，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，提高权力运行的公信力和科学化水平。
　　服务流程再造——完善公共服务平台。公共服务平台是以提供公共服务和配置公共产品为目的，以“窗口办公”为特色的政府组织，也是服务流程再造的重要载体，在各地实践中主要以行政服务中心为代表。据统计，目前全国已有约270个地级以上城市自发建设了行政服务中心，这些中心的功能在于把审批职能向审批处室集中、审批处室向中心窗口集中，优化流程、提高工作效率。但实践中仍存在着行政审批流程不合理、配套改革措施不完善等问题。下一步要以再造行政审批流程为切入点，进一步深化行政审批制度改革，带动政府各领域的流程再造工作。一是坚持流程导向，合法、合理、高效、透明地再造各项行政审批流程，确保一个审批事项就有一个最优的审批流程，做到审批事项设定依法依规、审批主体明确、审批权限与审批责任清晰、审批环节与时限清楚、审批监督与审批信息公开机制健全等，更好地为社会公众提供公共产品和服务。二是整合现有电子政务网络资源，建设行政权力“一库四平台”，即行政权力项目库，行政权力网上运行平台、政务公开服务平台、法制监督平台、电子监察平台，政府相关部门都要与平台建立接口，依托平台固化行政权力行使程序，并结合上网运行、廉政风险防控的需要优化内部流程，打造集权力运行、民意征集、效能监察为一体的行政权力信息平台，实现服务流程的全面推进，进一步提升政府治理效能。
　　责任流程再造——健全绩效评估制度。完善的绩效评估制度是评价政府流程再造的重要标准和机制保障。长期以来，我们对政府部门职能转变主要是提方向性、原则性要求，对政府部门职能转变落实及具体履职情况缺乏有效的监督和管理。对政府责任流程再造，有利于推进政府职能转变，有利于明确和强化责任，有利于推进行政问责和绩效评估，符合机构编制管理科学化、规范化、法制化的基本方向。从政府绩效评估体系的要求来看，重点是落实以下几点：一是信息公开制度。编制和公开权力清单和负面清单的流程表和路线图，明确行政权力的项目名称、项目编码、实施主体、承办机构、实施依据、实施对象、办理时限以及廉政风险点、购买服务、收费（征收）依据和标准等，确保权力行使公开透明，强化政府与公众的信息沟通，满足公众参与评估的渠道需求。二是责任承诺制度。真正把权力细化为责任，规范和明确履行责任的内容、主体、程序和方式，公开向社会承诺，主动接受社会监督，做到可执行、可考核、可问责。三是动态反馈制度。制定完善的动态反馈制度，将行政权力纳入网上运行，明确办理时限，及时反馈办理结果，确保在最短的时间里、用最快的速度回应公众的质询或疑问，以政府绩效评估的持续改进，促进组织流程和服务流程的不断完善。四是责任追究制度。健全违法行政责任追究制度，按照权责一致、有权必有责的要求，开展权力行使情况检查和评估，将评估结果作为考核奖惩的重要依据，对权力行使中的越位、缺位、错位行为，按有关规定分别作出责令书面检查、通报批评、行政效能告诫及问责处理，同时将责任处理结果向社会公示，提升绩效评估的公信力。
　　（作者系安徽省政协副主席韩先聪）