打造行政综合执法改革“升级版”

      行政综合执法改革是我国行政执法改革的主线，从条块分割的单一部门行政执法向行政综合执法迈进，是我国行政执法体制改革的重要内容。当前，随着法治中国理念的提出，行政综合执法改革应当纳入国家执法能力建设的新高度进行更深层次的统筹，注重综合其他国家机关和全社会力量实施行政执法，注重行政执法横向、纵向网格化、立体化综合，打造行政综合执法“升级版”，为我国国家执法能力的提升和法治中国建设奠定坚实的基础。
　　在计划经济情况下，我国没有行政执法思维，各级政府主要是行政管理思维，即政府将社会经济几乎所有事务都管起来，而不是专注于执行法律。改革开放之后，随着社会主义法律体系的健全以及市场经济思维的深入人心，人们逐渐认识到人民政府主要的职能是执行法律，而不是全面管理社会经济事务，政府管理社会经济事务也必须以法律为依据、以执行法律的形式表现出来。据此，我国的行政在整体上已初步实现了由“管理型”到“执法型”、由“人治型”到“法治型”的转变，行政管理很大程度上转化为行政执法。
　　从无所不包的行政管理思维转向行政执法思维，是我国行政体制改革的重要飞跃，但我国行政执法一开始就存在严重多头执法、多层执法问题。从横向看，我国在上世纪八九十年代是一个行业领域设立一个主管部门，每个行业领域的法律基本由各行业主管部门起草，一个部门一部法律，一部法律一支执法队伍，各执法队伍互不隶属。各主管部门林立、所针对的社会经济领域高度重合，多头执法十分严重，出现七八顶大盖帽同时管一个小摊贩的情况。从纵向上看，我国行政体制上下高度对应，从中央到地方主管部门层层对接，都设立相关执法部门，出现一个地方违法活动省市县三级执法部门多层重复执法情况。这种多头执法、多层重复执法的情况，使得我国新生的行政执法事业出现严重困难，加之我国没有建立健全的行政执法财政保障制度、收支两条线也没有很好地实行，行政执法尤其是行政处罚成为谋取部门利益的工具，各执法队伍对有利益的行政执法互相争抢、对没有利益的行政执法互相推诿，执法扰民，人民群众意见很大。
　　为解决多头执法、多层重复执法和执法扰民的问题，行政综合执法理念应运而生。正如国务院法制办的同志所指出的，起初使用“综合执法”是相对于“分散执法”而言的。行政综合执法的起源，就是将分散于多个部门的行政执法权集中起来，避免多头执法、多层执法、执法推诿、执法争抢、执法扰民，以实现行政执法真正是在执行法律并认认真真执行法律。
　　纵观当前行政综合执法改革存在的问题，归根结底还是随着我国社会经济的发展、人民群众权利意识的增强，对行政综合执法体制改革提出了更高的要求。在行政综合执法改革“成年”之际，笔者认为我国行政综合执法改革应当在原有的基础上升级，打造行政综合执法“升级版”。
　　将各地行政综合执法改革融入国家执法能力建设中通盘推进。根据法治中国建设的步伐，将行政综合执法体制改革上升到国家执法能力建设高度，是行政综合执法改革的良好方向。“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律”（亚里士多德语）。可见，已成立的法律是否得到普遍服从，是衡量法治的首要指标。“徒法不足以自行”，要想使法律获得普遍的服从，紧紧依靠人们的自觉是不够的，必须运用国家的力量，而国家执法能力就是国家机关使法律获得普遍服从的能力。国家执法能力是国家综合国力的重要表现，是法治中国建设的重中之重。行政执法是国家执法能力建设中的重要内容，但部分必须在整体中才能被认识得更加清楚，行政综合执法改革也应当放到国家执法能力建设的大框架中予以通盘考量。
　　比如，应当在国家层面纳入行政机关以外的其他国家机关进行综合执法。行政执法不仅是行政机关一家的事情，也涉及行政机关与其他国家机关，尤其是行政机关与司法机关的协调配合。《行政强制法》第十三条第二款规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。可见，我国现行行政强制执行体制中人民法院居于重要地位，在这种情况下如果行政综合执法改革没有将人民法院纳入，则属于不完全改革。因此，深化行政综合执法改革，应当厘清行政机关和人民法院的关系。一方面，必须强化人民法院在行政强制执行中的司法审查地位，使得关系人民群众重大切身利益的行政强制执行都应当依据法院裁决进行，使人民法院相对更加透明、更加具有抗辩性的司法程序成为行政综合执法的必要保障，另一方面又必须明确在人民法院相关裁决作出之后，具体组织强制执行的机关是行政机关，发挥行政机关在高效、有力方面的优势，使法院做到“裁执分离”，使行政机关和司法机关各就其位、互补短长，为国家执法能力的提升共同发挥作用。
　　推动行政综合执法与协作。行政综合执法改革应当更加注重其在调动全社会资源开展行政执法的能力，而非仅仅调动行政资源、集中行政权力开展行政执法。行政执法不是行政执法机关和违法活动人员双方的战争，而是行政执法机关是否能够调动足够的全社会资源执行法律的使命。
　　比如，行政执法应当充分与行业协会、民间组织合作，行政综合执法应当将行业协会、民间组织纳入“综合”的范畴。执行国家法律，对于广大公民、法人和其他组织而言，符合他们的根本利益，因此应当首先动员企业群众自发组织起来执行法律，行政执法机关应当成为企业群众自发组织执法的倡导者、推动者、扶持者、监督者和保障者。比如：清理占道经营，就可以发动社区力量，而打击伪劣产品，就可以发动商会、行业协会的力量，达到事半功倍。
　　以大部制改革为基础建设立体化执法模块。行政综合执法既要有横向的综合，也有要纵向的综合，行政综合执法的更高境界是纵横综合形成的网格化、立体化执法模块，而不是简单的横向或者纵向权力集中。从我国当前行政体制改革和过去行政综合体制改革的情况看，以大部制为基础建设立体化执法模块是行政综合执法改革接下来的重要发展方向。为此，可以实行三步走。
　　第一步，以大部制为基础将行政执法领域进行横向分割。具言之就是根据大交通、大国土、大城管、大文化等将行政执法相似、相近的领域合并，结合大部制改革，归类合并同类项，大幅减少行政执法的领域。在近些年行政综合执法改革中，我们已经分割出城市管理领域、文化市场执法领域；在大部制改革中，大交通、大国土也逐渐成型。这都是行政综合执法改革横向分割的宝贵经验。
　　第二步，对同类行政执法领域实行全过程综合，即将事先审批、事中检查、事后处罚、强制执行整个监管过程的执法环节进行有机整合。此类整合的必要性有二：一是实现行政过程全过程信息共享，将事前、事中、事后相关信息整合起来，增强行政执法的预知性、针对性和补救性；二是使行政执法机关做到有奖有罚、既能解决问题又能维护法律，更好地增强行政执法在化解问题方面的有效性。经过此类综合，全国将形成若干全过程执法模块。
　　第三步，将全过程执法模块实行纵向综合，即在中央、省、地、县四级建立特定模块的行政综合执法指挥监管中心，对四级行政执法指挥监管中心的管辖权进行科学、明确划分，改变目前“上级不管执法、下级无力执法”的情况，做到四级行政综合执法指挥监管中心均有自己的执法队伍，也同时拥有明确的管辖权，互不干扰、互相支持，发挥各自优势，履行各自职能，切实提升国家整体执法能力。作者：张效羽