吉林省“扩权强县”情况的调查与思考

吉林省“扩权强县”情况的调查与思考

中央已经明确提出实行“省管县”行政体制改革试点，为此总结各地在“省管县”方面的经验对推动下一步行政体制改革具有重要意义。
　　吉林省2005年开始实施“扩权强县”改革，通过两次集中放权，赋予县级政府地级市经济社会管理权限，共计下放县（市）876项经济社会管理权限，占到省级行政审批项目的60%，同时，在财政上实行“省管县”，完善省以下的财政管理体制。吉林省的改革涵盖了全省除少数民族地区以外的全部42个县（市，含双阳区）。2008年3月我们对吉林省实施“省管县”改革进行了专门调研，了解吉林省“省管县”改革的基本做法。通过调查发现，吉林省县以下经济得到了有力的政策支持，发展潜力得到提升，增长速度明显加快。同时也发现改革中还存在一系列问题，需要下一步继续完善。
　　基本做法
　　1.权力下放的组织协调。吉林省委省政府专门成立扩权领导小组，并在省委财经领导小组办公室设立扩权领导小组办公室，负责日常协调工作。
　　2.权力下放的方式。权力下放区分不同权属，采取三大类共7种放权方式。
　　一是取消和暂停执行。取消就是省直部门不再行使该项行政审批权限；暂停是指对一些从未发生过或者是由于情况发生变化，继续执行不利于经济社会发展，而暂时不宜取消的权限实行暂停执行。
　　二是下放和改变管理方式。下放是指将原由省直部门行使的某项权力下放到县里自主行使，并承担相应法律责任；改变管理方式是指将原由省直部门审批的权限交由社会中介机构或行业组织进行自主管理。
　　三是委托、授权和分级管理。委托是指将省直部门行使的权限委托县（市）以省直部门名义行使，省直部门对县（市）行为进行监督，并承担相应法律责任；授权是指将法律法规规定由省直部门行使的权限授予县（市）行使，并承担相应法律责任，县（市）行使权限同时需向上级行政机关备案；分级管理是指将原由省直部门全部行使的权限，分别由省、市、县分别行使。通过两次权力下放，其中下放和改变管理方式权限412项；委托、授权和分级管理方式权限356项；取消和暂停执行权限108项。
　　3.权力下放改革的主要内容。吉林省“扩权强县”改革的内容概括起来包括三个方面。
　　一是财权下放。在全省实行“省管县”财政体制，省县（市）共享的城镇土地使用税全部下放，增殖税和营业税由六四分成改为五五分成，两个所得税由五五分成改为倒四六分成；对23个人均财力低于全省级平均水平的县(市)，省共享收入全部下放；转移支付与地方财政增长挂钩。2006年又进一步加大了改革力度，规定自2006-2010年省县共享收入全部留成县级财政。另外下方部分省级收费项目。比如林业厅下放2个收费项目，仅2006年就给地方增加收入1000万元。
　　二是项目行政审批权下放。将原来一些集中于省级部门的经济社会审批权限下放，比如发展改革部门的投资立项、国土部门的用地预审等。
　　三是进行人事管理改革。将县（市）党政一把手列入省委管理。对于成绩突出的县（市）党委书记，可提拔担任副厅级职务，并留任现岗职位工作。
　　4.权力下放的监督落实。省政府专门出台文件具体规范权力下放工作操作办法，具体规范放权实现、放权形式以及对放权工作的指导监督，并且要求省直各部门制定放权实施细则。为此，33个省直各部门分别制定了本部门放权工作实施细则。同时要对县（市）进行工作培训。
　　工作成效
　　1.提高政府工作效率，改善地方投资环境。通过放权，一些原来需要审批的项目现在不需要审批了，一些原来要到省里审批的项目现在县里就能够审批了，减少了行政审批的成本，据匡算，仅放权半年就节省行政成本15亿之多。农安县政务大厅能够审批137个项目，省级下放的就有64项，其中纯审批项目80项中，省里下放的有42项，都占到50%以上。另外还取消了一批非政府投资建设项目审批、企业设立前置性审批和年审年检制度。随着政府工作效率的提高，投资环境得到切实改善，2007年民营企业数量达4.2万户，一些国内外知名企业如壳牌、华能、中粮等纷纷投资落户吉林。

2.扩大地方项目审批权限，促进项目建设。扩权后县级部门的项目审批权限大幅度提高，非限制类项目审批权限从300万元提高到20亿元。2007年农安县投资2.2亿元的啤酒厂改造项目、投资1.2亿元的肉鸡屠宰项目和投资1.1亿元的建筑装饰材料项目都是由县里直接审批，报省备案。再比如，在项目用地方面，涉及农用地转用和土地征收预审上，由市（州）预审下放到由县预审，减少了土地审批时间，为项目建设节省了宝贵时间。随着县级政府审批权限的增大，促进了县域固定资产投资增长，2007年，吉林省县域固定资产投资达1356亿元，增长50%。规模以上企业也得到迅速发展。比如农安县规模以上企业由2005年的64户增加到115户，产值由20亿元增加到45亿元。
　　3.提高地方自主性，促进县域经济快速增长。省管县财政体制改革极大地促进了县(市)经济发展。2006年吉林省的县域经济增长速度首次超过了全省经济增长速度，2007年县域GDP总量达到2500亿，占全省经济总量首次超过50%。2006和2007两年，吉林省县(市)级财政收入年增幅分别达到26.5%和27.4%。其中，2006年超过全省平均水平8.1个百分点。2007年，全省地方级财政收入超过2亿元的县(市)达到15个，比2003年增加11个；县(市)人均财力达到3.2万元，比2003年增长1.7倍。
　　4.增强地方财力，加快社会事业发展。随着“扩权强县”改革实施，县级财力明显增强。仅省县（市）共享收入全部留成县级财政一项政策，2005-2007年全省县（市）就多得财力21.2亿元。随着地方财政实力的不断增强，县域社会事业发展取得一定成效，中央惠农政策资金配套也得到保障。比如九台市新型农村合作医疗参保率达92.8%，市财政就配套资金600多万；农村“村村通”建设，市财政补助2000多万。以前中央政策落实过程中存在的资金配套难问题，随着县域经济的壮大，也迎刃而解。
　　改革中存在的问题
　　1.实质性权力下放不够。虽然目前已经下放800多项管理权限，但是这些管理权限不少是虚的，下放权限大多是审批次数较少，甚至“零审批”的权限，实质性权限的具体操作仍然在省级执行，进一步改革受部门利益化的阻力较大。
　　2.与现行行政管理体制的矛盾。一是每一项行政审批权限背后都与国家的法律法规以及各部委的政策文件相关，这方面省里很难处理，国家层面不进行突破的话，进一步改革难度较大。二是基层政府对条条管理的垂直部门意见较大，要求改革的呼声很高。实行垂直管理的部门由于受到部门限制，工作的灵活性方面还不够，在一些方面要求并完全不符合地方发展的实际情况，需要县（市）政府的沟通方面较多。
　　3.市县级关系有待进一步理清。虽然省级政府将部分行政审批权下放到县一级政府，但是地市级政府对县（市）的经济发展、行政事务、人事任免等管理权力仍然存在。在总体发展规划、区域布局调整、重大项目建设、副县级干部任免等方面，地级市政府具有更大的权力，而在一些需要配套的政策资金方面，市级政府又以“省管县”为由，拒绝进行资金配套。
　　4.行政审批权的下放与行政资源配置结合不够紧密。随着行政审批权的下放，给县（市）政府带来了新的工作任务。由于县（市）条件不具备，很难实施。比如在放权改革中，要求公安厅下放车辆年审权限，但是由于许多县（市）不具备相应的条件，最终不得不保留在省里。从对省级各部门调查的反应来看，县（市）政府自身素质与执行新政策所需要的能力还有一些差距。
　　几点思考
　　1.吉林省“扩权强县”改革的意义。吉林这样一个财政并不宽裕的农业大省进行的“扩权强县”改革，取得了显著成效，其意义是十分重大的。主要体现在以下三个方面：
　　一是在省级财政不富裕的条件下，吉林仍将地方分成的相当部分直接留给各县，并建立了相应的增收激励机制。这样做的时间并不长，但效果是明显的。县域经济增强了发展的活力及动力，初步呈现出加速增长的势头。这为改革财政体制促进经济发展提供了经验。
　　二是吉林的做法是“扩权强县”，即把决策权、办事权更多地放到县一级，使县一级责、权、利尽可能配套，以促进县域经济社会的发展，使强县更强，弱县变强。这为全国农业主产区的发展提供了经验。
　　三是明确界定了政府、企业和社会的责任。改革并不是简单地在各级政府之间分权，而是要清楚界定政府、企业和社会的责任。在行政及事业审批权上，吉林省下了很大功夫，对各类审批权限进行了梳理，其中能够交给市场及社会中介组织办的，全部取消；能直接放到县里的权限尽可能放到县里；还有许多权限由法律及行政制度明确县一级不是施法施政主体的，则通过授权及委托的形式交给县里办。这对完善社会主义市场经济体制是有益的探索。
　　2.完善“省管县”改革的两点建议。针对改革中所存在的问题，下一步要完善“省管县”体制改革，必须做好以下两方面工作。
　　一是要充分明确各级政府之间权限。由于各级政府之间权限不明确造成了政府之间对接协调的困难，必须明确省、市、县之间的权限和义务，做到权责明确，进一步厘清省县和市县之间的关系。同时应该看到，许多权限下放涉及到中央政府和地方政府之间的关系，仅靠基层政府是很难完全理清，中央也要做出相应调整。因此，需要“上下互动”来进一步推动“省管县”行政体制改革，更好发挥县级政府在统筹城乡发展的积极作用。
　　二是要加强对下放权力的监督。“一放就乱，一统就死”是改革中经常遇到的问题，要避免“一放就乱”现象的出现，必须加强对下放权力的监督，从源头上杜绝滥用权力的现象。在权力下放的同时，要提高权力行使的透明度，充分发挥群众对政府行政行为的监督职能；处理好政府和市场的关系，进一步转变政府职能，将市场能够办好的事情交给市场来办。