正确认识和把握政策问题的五对关系

      习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上深刻指出：“在学习理解上，要防止一知半解、断章取义、生搬硬套，要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系，既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。”这一重要论述，为贯彻落实中央全面深化改革的决策部署提供了根本遵循，也为我们更好地开展政策研究工作指明了正确方向。政策和策略是党的生命，是实现治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。只有正确认识和把握好政策问题的这五对重大关系，才能切实提高政策研究工作的科学性和有效性。
      正确认识整体政策安排与某一具体政策的关系，找准政策的“关节点”
　　整体政策安排与某一具体政策的关系，实质上是政策范畴整体与局部的关系。这两者相互依赖，互为存在和发展的前提。这就要求我们在政策研究过程中，既要立足于整体，追求系统整体的最佳效应，又要注意各个局部的特点，重视和发挥具体政策的积极作用，切实找准政策“关节点”，做到局部服从整体、整体关照局部，避免整体政策与具体政策相脱节。
　　坚持系统研究与结构分析相结合，是找准政策“关节点”的基本方法。系统性是政策的重要特征之一。系统研究就是从事物的全局出发，在系统、子系统、单元、要素之间以及它们与周围环境之间的相互关系和相互作用中，把握系统整体的本质和规律，追求整体目标的优化。结构分析就是把系统分解为一组相关联的子系统，并在整体的指导下协调各个子系统的目标，通过求局部最优化得到的解而达到整体的最优解。比如，当年时任浙江省委书记习近平率十一届省委作出深入实施“八八战略”的重大决策部署，就是在全面贯彻落实党的十六大精神、科学把握省情特点基础上作出的整体政策安排，涵盖浙江改革开放和现代化建设的各个方面，既是浙江推进科学发展的总部署，也是浙江全面深化改革的总谋划，由此形成了推进中国特色社会主义在浙江实践的总抓手。
　　坚持宏观指导与微观操作相统一，是找准政策“关节点”的基本原则。一项好的政策，应当兼具指导性和操作性，既能从全局高度解决改革发展稳定中的战略问题，又能从微观角度解决群众生产生活中的突出问题。化解产能过剩就是这样一个兼具指导性和操作性的政策安排。从宏观指导上看，化解产能过剩是加快转变经济发展方式的重要抓手。在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场机制发挥作用的前提，但产品生产能力严重超过有效需求时，将会造成社会资源巨大浪费，降低资源配置效率，阻碍产业结构升级。2012年年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。化解产能过剩的实质是加快产业结构调整，坚决遏制产能盲目扩张，淘汰和退出落后产能，推动经济转型升级。从微观操作上看，化解产能过剩是一项实实在在的工作，抓得住、能见效、好推动，便于考核、督促和检查。做好这项工作，不仅可以有效解决企业经营困难、银行不良资产增加等问题，而且有利于从长远推进企业发展，增加企业职工收入。
      正确认识系统政策链条与某一政策环节的关系，确定政策的“突破口”
　　系统政策链条是相关政策之间基于一定的技术关联，并依据特定的逻辑关系和时空布局关系所形成的链条式政策形态。构成系统政策链条的各个政策环节之间是相互联系和相互作用的。在政策研究过程中，应加强政策相关性分析，充分注意同在一个范畴政策之间的相互关系，注意政策目标和政策举措与外部环境之间的相互作用，全面考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响，从而确定政策的“突破口”。
　　实现政策突破，须科学设计政策链各政策环节之间的链接方式，找准系统政策链条的“激活码”。政策链条是政策环节相互黏合的有机统一体。政策环节链接紧密，就能形成“1+1>2”的政策累加效应，起到综合治理的效果；政策环节链接松散或脱节，则必然是头痛医头、脚痛医脚，治标难治本。提高政策环节链接紧密度，关键是找准“激活码”，把各个相互独立的政策环环相扣，紧密黏合在一起并有效激活起来。
　　实现政策突破，须把握政策环节内部节点之间的交叉对接点，力求具体政策“无缝焊接”。每一个政策环节都是相关具体政策的集合，而每一项具体政策又是用来规范某些主体行为的准则。这些主体行为之间的利益有时是相悖的，这就需要强化政策内部节点的有效对接，确保政策目标一致、政策措施协调。
      正确认识政策顶层设计与政策分层对接的关系，紧抓政策的“结合部”
　　政策是由自上而下多个层次组成的宏大体系。政策总体设计既包括政策顶层设计，也包括政策分层对接。其中，政策顶层设计是战略性设计，解决的是事关全局和长远发展的根本问题；政策分层对接是战术性设计，解决的是把顶层设计付诸实践的具体问题。搞政策研究，应善于运用层次分析法，明确政策问题中所包含的因子及其相互关系，将各因子划分为不同的层次，通过对各层次因子的比较分析，将不同政策方案按重要性或适用性排列，作出不同层次政策最优方案的选择。
　　根据区域特点抓好政策对接。我国采取的是渐进性改革，“摸着石头过河”是政策设计的重要方法，许多政策出台往往遵循地方试点——总结经验——全面推开的步骤。各地应当顺应中央的政策意图，积极争取把实践探索上升到国家层面，努力取得国家有关方面的支持，为政策顶层设计提供实践经验，推动政策顶层设计落到实处。比如，近年来，海南国际旅游岛、天津滨海新区、重庆两江新区、山东黄河三角洲地区、湖南环长株潭城市群、江西鄱阳湖生态经济区、福建海西经济区、广东南沙前海横琴新区及浙江海洋经济发展示范区、舟山群岛新区、义乌市国际贸易综合改革试点、温州市金融综合改革试验区等相继得到国务院批复，2013年国务院又批准设立中国（上海）自由贸易试验区。这些“国家战略举措”不仅引领着各省（区、市）新一轮改革发展，而且为我国全面深化改革提供了有益的实践经验。
　　根据职能权限抓好政策对接。不同的层级有不同的政策权限。政策对接应当按照规定界限进行，该中央统一安排的各地不能抢跑，该试点的不能仓促面上推开，该先得到法律授权的不能超前推进。同时，该尽早推进的也不能拖延，该结合实际的也不能完全照搬照套。比如，党的十八届三中全会《决定》强调，要加快转变政府职能，深化行政体制改革，并明确提出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度、实行企业投资负面清单、改进预算管理制度等要求。中央的总体部署明确后，省一级就要抓紧出台施工方案，按照施工方案推进各项举措落地。

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       正确认识长期性政策与阶段性政策的关系，把握政策的“渐进性”
　　研究政策要有历史的观点、发展的观点、联系的观点。任何一项政策都不是孤立存在的。今天的政策是昨天政策的延续，明天的政策又是今天政策的发展。任何一项政策都是时代的产物。实践发展没有止境，政策创新永远在路上。搞政策研究，不仅要科学把握当前的情况，而且要预测前瞻发展的趋势，还应该深入分析历史的轨迹，研究前后政策之间的联系，理清该项政策的历史沿革和总体脉络，提出现阶段的政策目标和政策举措，做到既不脱离历史，又不落后时代。
　　把握政策的“渐进性”，就要步步为营、久久为功。古人云，政贵为恒，治须有常。一项好的政策制定后，就要一任接着一任干，一步一个脚印把美好蓝图变成现实。同时，要根据实践的发展变化，对原有政策不断加以丰富和完善，切实做到稳定性、连续性和创新性有机统一。改革开放以来，我国始终紧紧围绕“三步走”战略，加快推进社会主义现代化建设，在不同历史时期确定相应的政策目标和政策举措。2002年，党的十六大根据“三步走”战略已胜利实现前两步目标的实际，提出要在本世纪头二十年，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番。2012年，党的十八大进一步提出：实现国内生产总值和城乡居民人均收入到2020年比2010年翻一番，在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。党的十八大以后，习近平总书记在“三步走”战略基础上，郑重提出实现中华民族伟大复兴的中国梦。这些政策设计，充分体现了长期性政策与阶段性政策的有机结合，充分体现了我们党接力奋斗的决心和与时俱进的精神。
　　把握政策的“渐进性”，还要蹄疾步稳、急而不躁。经济社会发展是一个渐进性的过程，有其自身的客观规律，既不能止步，也不能速成。这就要求我们在研究制定政策时，必须善于把握形势，充分考虑改革力度、发展速度和社会可承受程度，既不能犯急躁病，也不能当尾巴，切实做到蹄疾步稳。蹄疾，就是要有一种紧迫感，不待扬鞭自奋蹄，努力提高政策研究的超前性、主动性和自觉性，在战略上勇于进取。步稳，就是要有足够的历史耐心，把握事物特点，遵循客观规律，坚持问题导向，掌握好政策出台的时机、力度和节奏，一个一个地克服困难，一个一个地解决问题，在战术上稳扎稳打。
　　（作者系中共浙江省委副秘书长、政策研究室主任舒国增）

学而不思则罔，思而不学则殆。