稳步推进新型城镇化进程的思考

华明示范镇的新型城镇化之路
稳步推进新型城镇化进程的思考

       在新型城镇化的实践中，天津市东丽区华明示范镇走出了一条独特之路：首先是以“宅基地换房”为突破口，其次是实现“三区联动、统筹发展”，而后是推进“三改一化”，再随之以金融创新和城市管理创新。华明示范镇的新型城镇化实质上是经济与社会要素在空间上重新分工与组合的过程，是政府导向型“城乡边缘区（城市郊区）—新市镇（园区化）—城镇化”三元优化过程。伴随着城镇化进程，带来新一轮的经济空间分工，在各个区域形成特定的社会经济关系，区域的物质和社会空间结构也随之发生重大变化。　　城镇化是当前我国经济最典型的特征之一。2013年我国城镇化率达到53.73%，并以每年一个百分点的速度快速增长，每年新增一千多万就业人口。未来15—20年，这种波澜壮阔的现象还将持续，这也将是我国下一轮经济发展的不竭动力。　　“城镇化”是一个地道的“中国创造”。关于城镇化与城市化的理论纷争，主要源于上世纪80年代以来我国理论界一直存在着两条道路的争论，一种是以大城市建设为主的城市化，另一种是以中小城镇建设为主的城镇化。近年来，地方政府纷纷在实践中尝试适合当地发展的城镇化之路，成都推行“三个集中”方式推进城镇化，重庆市推行“地票交易”和户籍改革，浙江余姚实行“三置换”模式。这些实践活动，都在一定程度上为我国城镇化发展提供了宝贵的经验和启示。在这些实践当中，天津市东丽区华明示范镇走出了一条独具特色的城镇化发展之路。华明示范镇新型城镇化的历程　　天津市新型城镇化的重心是发展小城镇。从2006年开始，天津市分四批，在40个镇、6个村实施小城镇建设，取得了明显成效。华明示范镇是天津市第一批“宅基地换房”试点之一。该镇位于天津市东丽区中北部，紧邻滨海新区，距市中心区13公里，总人口近6万人。2010年，华明示范镇作为我国唯一的农村城市化范例成功参展上海世博会城市最佳实践区，并荣膺多项殊荣。华明示范镇先后经历了从“宅基地换房”，到“三区联动”，再到“三改一化”，再到“金融创新”和“社会管理创新”，正在不断探索新型城镇化的特色发展之路。　　“破茧而出”的华明示范镇。多年以来，天津把加快农村城市化进程、统筹城乡发展作为经济社会发展的一项战略任务。自2005年下半年开始，在结合本地实际和总结以往经验的基础上，围绕破解农村小城镇建设中普遍存在的土地和资金约束等难题，经过反复调查研究，探索出一条以“宅基地换房”建设小城镇、推进社会主义新农村建设的新道路。　　以“宅基地换房”为基础，建设农村小城镇，就是在国家现行政策框架内，以不减少耕地为前提，高标准规划、设计和建设现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。在坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿的原则下，农民用村庄住宅按规定标准换取小城镇中的新楼房，实现社区化居住；而农民原有的宅基地则被统一复垦，保证耕地的占补平衡。新的小城镇，除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发的出让土地，用土地出让收入来平衡小城镇的建设资金，从而实现人口向城镇集中、工业向园区集中、耕地向种田大户集中，农民由第一产业向第二、第三产业转移，明显改善生活和居住环境，提高文明程度，享受城市化成果。以宅基地换房，重在一个“换”字，它换来城镇土地的集中利用，换来城镇发展的新空间，换来农民生产生活的转变，换来农民收入的提高，换来城乡差别的缩小。　　华明示范镇的“三区联动”模式。通过“宅基地换房”实现农民居住的空间转移，只是迈出了城镇化建设的第一步。要让农民“搬得进、住得安、过得好”，真正过上“安居、乐业、有保障”的幸福生活，新建小城镇必须拥有坚强的产业支撑。华明示范镇以“宅基地换房”为基础，积极推进征地制度改革，成功地探索出一套“三区联动”的运作模式。按照“农民居住进社区、工业生产进园区、农业生产在园区”的发展思路，推进“三区联动”统筹发展的创新实践，促进资本、劳动力、技术等要素在区际间流动和要素组合效应提升，实现经济要素在空间上的重新分工与组合。　　小城镇建设是龙头。小城镇作为农村的新型住区，是农民转移和就业的重要承载空间，是第二、第三产业发展的载体。小城镇由若干个居住社区组成，居住社区主要指为工业园区和农业园区提供公共服务，创造一个适宜居住、休闲、交流的城市社区和行政区划。华明的农民通过宅基地换房进入社区，为后续发展提供土地资源、劳动力、盘活资金和生活配套服务，成为工业园区和农业园区稳定的大后方。居住社区提供交通通讯，教育、科研、试验、推广、普及和技术咨询，以及医疗、卫生保健、文化娱乐、体育设施等公益事业。　　工业园区建设是支撑。实践表明，华明工业园区为居住社区和农业园区的发展提供了重要支撑。它解决了一部分华明居民的就业问题，使居民就近就业，为居住区农民提供生活保障，同时可消耗农业园区的产品。企业向工业园区集中，从根本上改变了乡镇企业布局分散和重复建设问题，有利于生产要素合理流动、科学配置。目前，华明工业园区发展态势良好，正在成为天津先进装备制造业和高技术产业的聚集区。　　农业园区建设是基础。农业园区的发展与以宅基地换房建设示范小城镇是分不开的，对原宅基地进行整理复垦，能够最大限度地增加土地存量资源，保护耕地，促进农村土地集约节约利用，维持地方的耕地占补平衡，为城市土地开发和建设腾出空间，为失地农民拓宽就业渠道，从而促进农村经济社会整体协调发展，推动农村城市化顺利进行。　　三区之间的相互推动、相互促进、相互提高、共同发展，逐步改变了城乡分割的二元化结构，有效地破解了土地利用、人口流动、产业发展的“三大难题”。　　华明示范镇“三改一化”的必由之路。从天津城镇化的发展历程来看，“三区联动”统筹发展模式为加快农村城市化进程创造了良好的基础和环境，特别是以宅基地换房建设示范小城镇和“三区”统筹联动发展工作思路的实现，为下一步开展“三改一化”，即“集改股”、“农改非”、“村改居”、推进“城乡一体化”的综合配套改革，奠定了坚实基础。要实现城镇更大发展，加快开展“三改一化”是当务之急，也是必由之路。　　农村集体经济股份制改革。近年来，为了保护撤村并镇后农村集体经济组织和成员的合法权益，维护和促进社会稳定，发展社会生产力，建设社会主义新农村，华明示范镇率先推进了集体经济股份制改革。改制实践证明，充分依靠群众，充分发动群众是改制成功的关键。村集体经济组织在改制后优势尽显：一是改资产集体共同所有为农民股份所有；二是改资产收益“按劳分配”为“按股分配”；三是改资产不能继承为可以继承。　　在户籍改革方面，华明示范镇作为全市“三改一化”首批试点，于2012年5月率先实现集体“农转非”。户籍改革是“三改一化”承上启下的关键环节，是消除城乡二元结构，实现公共服务均等化的必由之路。根据户改的相关规定，各村以户为单位自愿申请转非，必须有95%的户同意。村民户口转非后，村民在原有待遇的基础上增加了市民待遇，在就业、医疗、社会保障等各个方面享受到市民的同等待遇。　　在村改居方面，华明示范镇积极探索新型管理模式，成立了华明示范镇管理委员会，下设党政综合办公室、经济发展办公室、社区事务办公室和城区管理办公室，建立起运转协调的基层行政管理机构。按照每个居委会3000户的规模组建7个居委会，在居委会成立党支部，在楼栋建立党小组，实行社区党政“一肩挑”。同时，每个居委会根据居民生活需要成立各种服务组织，搬入示范镇的居民在生产及经济建设中接受原村级组织的管理，在居住和日常生活上享受所在居委会的服务。通过创新组织设置，华明示范镇形成了街道党委、示范镇管委会党总支、居委会党支部、楼栋党小组的新型社区组织架构和以村级组织（过渡型）、社区居委会、邻里和居民小组为基础的新型社区管理服务体制，为加快城市化建设和深入推进社会管理创新提供了坚强的组织保障。　　“三改一化”就是在三区建设完成之后，通过将农民户口改为城市户口、农村集体经济股份制改革、村改居这三大措施，来实现城乡一体化。其中，“三改”过程实际是“三区联动”进程中，居住社区内具体制度的改革；“一化”过程是“三区联动”的最终实现目标。这一阶段涉及“三区联动”过程中居民身份转变、集体资产处理、管理体制改革这三个具体问题的解决，只有高效地解决好这三个问题，才能更好更快地实现城乡一体化发展。　　华明示范镇的金融创新。华明村镇银行的诞生是天津农村金融体制改革的一大创新。背景是天津市东丽区共有各类企业1万余家，其中80%是中小企业，中小企业在经营中普遍存在着融资难的问题。恰逢2010年，国务院提出鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司等金融机构。华明村镇银行成为本市首家吸纳民资的村镇银行，对不同的客户设计了5大系列30多个产品，基本能涵盖所有的农户、农民、社区、包括小微、中小企业的需求。为把风险降到最低，对于每一笔贷款，华明村镇银行都建立了一整套风险防控体系和严格的审批流程。截至目前，华明村镇银行涉及金额达到4亿元，按时还款率达到100%。按照该银行的发展规划，到2015年，营业网点将实现全区所有街镇全覆盖，吸纳存款规模达到50亿—60亿元。　　华明的金融创新扎根农村、服务小微、吸纳民资。它与国有、商业和股份制大银行的设置不同，村镇银行没有总行、分行、支行，它虽然体量小，却是一级法人机构，决策链条短、信贷措施灵活、服务方便快捷，因此大大减少了贷款的层层审批。当然，村镇银行在我国仍是新生事物，还存在一些困难亟待解决：一是村镇银行网点较少、业务单一；二是农民征信担保体系不健全，村镇银行经营风险大、运行环境差；三是产品不够丰富，与其他股份制银行相比，产品相对单一不利于村镇银行客户和业务的拓展；四是村镇银行运营成本高、相关部门政策扶持力度不够；五是村镇银行业务人才匮乏，存在引才难题。　　华明示范镇的社会管理创新。华明示范镇农民安置区总建筑面积达到233万平方米，辖7个居委会、4家物业公司、17个资产管理有限公司、现有近6万居民，日常管理范围广，涉及服务内容多。怎样通过有效整合管理力量、充分利用信息化手段，探索建立符合新型城镇化要求的社会管理体制和机制，是华明正在努力研究和破解的问题。　　在行政管理方面，积极探索“一支队伍管全部”的管理模式。一是以服务居民为根本，有效化解矛盾，妥善处理纠纷，保障平安社区、美丽社区建设，在街党委统一领导下示范镇管委会管理社区各项事务，形成“一支队伍管全部”的工作运行机制。二是实现人员的增减与调动、经费的预算与核拨以及物资的购置与储备，由街党委统筹兼顾、有力保障、统一调拨。三是示范镇管委会将“涉法”部门的相关职能整合在一起，建立街道执法队，综合执法授权，实行一支队伍管全部，提高执法效率，改善执法效果，有效管理社区。四是创建“执法进社区”，使物业保安员拥有秩序维护员、治安联防员、综合执法员、消防安全员四重身份，将各执法部门的执法权延伸到物业，改善了因物业没有执法权而产生的尴尬被动局面。五是把为民服务贯穿于一切工作中，结合涉法部门的各自职责，有针对性地制定定期考评细则，督促“一支队伍”高标准高质量抓好职责任务和工作措施的落实，实现队伍建设上水平。实践证明，“一支队伍管全部”管理职能的充分发挥，切实提升了涉法队伍的整体创造力、凝聚力和战斗力，为维护社区稳定，构建平安社区，加快美丽社区建设打下了坚实基础。　　在为民服务方面，努力打造智慧华明。智慧华明源自智慧城市理念，是基于物联网、云计算等新一代信息技术支撑的现代化新型城镇形态。智慧华明建设以保障和改善民生、全面提升社会管理水平为主线，围绕百姓“便捷生活、平安生活、健康生活”的新需求、新期待，坚持标准化建设、项目化运作、市场化推进的思路，搭建“覆盖全镇、互联互通、资源共享、功能协同”的智慧网络体系架构。智慧华明建设涉及一个平台三项服务，即一个公共服务技术支撑平台，包括智慧政务、智慧安全、智慧健康在内的三项服务以及“8890”便民服务网络。在政务与社会服务、公共安全、公众健康服务等三方面集成应用和示范推广一批先进成熟适用技术，带动提升新市镇社会管理服务的“智慧化”水平，让科技成果更多地惠及百姓生活。通过几年的建设，使华明新市镇成为设施先进、管理有序、服务完善、安全便捷的智慧和谐新社区。　　城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。城镇化归根结底是通过城镇建设实现人的自由全面发展，城镇化最终应是人的进化。要走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，仍需在体制机制方面进行不断的改革和探索。　　加快统一城乡户籍制度，积极推进居民管理改革。确立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动和户籍管理方式，打破国民的城乡身份。可以采用“新人新办法”的户籍制度改革模式，规定凡是在新市镇成立以后出生的人口全部登记为城镇人口；迁入新市镇居住的人口可以自愿转为城镇户口，享受城镇就业、社保、住房、教育、医疗的优惠政策。在此基础上，建立城乡统一衔接的劳动择业制度、失业登记制度、就业保障制度、养老及医疗保障制度、最低生活保障制度和教育制度等一系列制度，使进城农民在住房、参军、子女入托、入学、社会保障、就业、教育等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，并履行相应的权利和义务，最终达至全民“国民待遇”的统一。　　农民居住进社区，打破了原有村村分割的界限，各村民之间的混居，使农民管理机构改革势在必行。加快由原有的“市—区（县）—镇（乡）—村”的管理体制向“市—区（县）—管理委员会—社区居住委员会”的管理体制改革，可以采取现行“党、政、经”合一的管理模式，也可以采取“政经分离”的管理模式。　　健全完善就业培训体系，建立公平教育培训制度。健全完善就业培训体系，通过加强对失地农民的就业培训，提高他们的就业技能和择业能力，使其尽快适应工业和城市服务业的生产方式，从自身能力上实现生产方式上的角色转换。制定优惠政策，并提供必要的创业信息，鼓励农民自主创业。同时制定优惠政策，鼓励中小型民营企业创造就业，各级政府从财政拿出一部分专项资金，根据在一定时期内创造就业岗位的数量多少，对企业主给予奖励，或根据其支付的劳动成本，给予一定比例的补贴。另外，对创造就业机会超过一定规模的企业主，在一定的权限内给予其税收优惠。　　建立公平教育培训制度，保障进城农民及其子女受教育、培训的权利，消除教育与培训的歧视，教育、培训不应与户籍和身份挂钩。坚决制止教育与培训的乱收费行为，保证农民及其子女享受同城市原居民同等的教育、培训机会。同时积极探索建立一个以财政为主，税收、产业、金融政策为辅的多元化融资渠道以保障义务教育、就业培训的公共经费支出制度，提高他们适应城市生活的能力和综合素质。　　扩大公共财政覆盖范围，构建供给均衡保障体系。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大对农村教育、文化、医疗卫生与基础设施建设等方面的资源配置，使农村居民逐步获得与城市居民一样的公共服务。坚持政策性保障和救助性保障相结合，尽快完成医院等医疗卫生机构的建设工作，同时建立同城市医疗保险范围相同的农民医疗保障制度。坚决制止医疗领域的乱收费行为，使农民能享受同城市居民相同的医疗保障服务，让他们能看得起病，吃得起药。建立公平、灵活多样的养老保障制度，使农民在失去土地及劳动能力后仍然有生活保障。转变分散供养五保户的现状，建立集中供养的五保户保障。　　构建城乡公共品供给均衡的新型社会保障体系。通过增加农民收入、缩小城乡居民收入差距等措施，构建以保护和发展农民利益为导向的城乡经济社会发展一体化的体制与机制。首先，城乡分头推进，创造相对均衡的条件和基础。同时根据不同地区的发展状况，着手建立不同形式的养老、医疗保险制度，拓宽社会保障覆盖范围，缩小城乡保障方面的差别。其次，逐步实行城乡并轨。条件较好的地区，可先行先试，逐步推进统一的社会保障制度。积极将长期进城务工就业的农民纳入城市社会保障范围，尽快建立针对农民工的低保制度，将已在城市落户并将承包土地一次性出让的农民纳入城市最低生活保障范围，彻底打消进城农民的顾虑。　　建立多元服务投入机制，探索多种基础建设模式。建立多元公共服务投入机制，加快公共基础设施建设。进一步拓宽民间资本的投入领域，激活社会资本，突破资金短缺的瓶颈制约，按照“市场筹集为主、政府投入为辅”和“谁投资、谁经营、谁受益”的投资行为市场化原则，走“政府投资、社会集资、农民贷资、招商引资、合理开发、滚动发展”的筹资道路，鼓励企业和个人投资建设小城镇基础设施，确立国家、地方、集体、个人、外资等多元投入主体，使小城镇基础建设资金的筹集步入良性循环的轨道。　　积极探索公共基础建设的多种模式。按照“完善规划、增强功能、改善环境、提升品位”的要求，借鉴BOT（建设、经营、移交）、BOO（建设、拥有、经营）、BOOT（建设、拥有、经营、转让）、ABS（资产收益抵押）等投资模式，将基础、公共设施项目进行商业化运作，吸引民间资金、民营企业以及外商外资，积极参与城镇给水、排水、道路、绿化等项目建设，从而进一步完善小城镇基础设施建设和社会公益事业建设，增强小城镇的集聚能力，发挥其综合整体效益。　　拓展公共服务融资渠道，建立公平合理税制体系。资金是小城镇公共基础设施建设的生命线，要积极拓展公共服务融资渠道。首先，公共基础投融资可以是银行贷款、财政补贴、信托基金、社会资金等多种渠道；投融资主体可以是由政府出资的国有投资有限公司或股份制公司。其次，确定投融资主体的监督部门、负责部门、管理权限、禁止行为以及具体的操作规范等内容。再次，加强金融机构对小城镇公共基础建设的扶持力度，设立小城镇公共基础建设专项中长期贷款，为小城镇建设提供长期稳定的资金来源。最后，把小城镇公共基础建设纳入上级财政预算，或者增加乡镇财政留成的比例，以保证小城镇建设有稳定的财政资金来源。　　建立公平合理的城乡统一的税制体系，支撑社会保障体系建设。增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；适当扩大地方政府的税权，以提高农村基层财政自给率；放宽农村金融准入政策，拓宽农村融资渠道，引导更多资金投向农村，鼓励各种金融机构下乡入村为农民开展贷款服务；尽快建立政策性农业保险制度，探索农业再保险和巨灾保险办法，稳步建立农村信贷担保机制，扩大放宽农村地区银行金融机构准入政策的试点范围，鼓励、规范和引导民间借贷健康发展。　　加大村镇银行支持力度，完善新型市镇金融体系。各地政府应加大对村镇银行的支持力度，根据村镇银行发展的不同时期给予相应的政策倾斜，延长对村镇银行所得税等税费减免返还的年限。完善对村镇银行的奖励制度，如对涉农贷款投放比例大或者涉农贷款增幅大的银行进行奖励。为村镇银行提高知名度提供媒体和方式的支持，减免村镇银行进行公共宣传的相关费用。建立政府对涉农贷款的担保机制，降低村镇银行涉农贷款的坏账率。积极鼓励村镇银行参与到城镇化建设中，利用信息化手段将村镇银行的业务扩展融入到城镇化发展中。　　（作者系天津市东丽区人民政府副区长丁梅）