党政机关公文格式要素解析

——党政机关工作实务辅导之一

《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）规定“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”，从 18 个方面规范了党政机关公文格式各要素。特选择梳理了对应的18个项目，一一分析其规范方面的要点如下：

1.份号

份号即公文印制的顺序号，涉密公文标注份号有利于加强公文的管理，便于掌握公文的去向。按照《条例》规定，公文份号在公文首页左上角用阿拉伯数字标注。涉密文件可标虚位，一般标四至六位，如果是两位数的文件共 20 号，则从 0001 号开始编码，一直编排到0020 号 ；如果是四位数的文件共2012号，则从 000001 号开始编码，一直编排到002012号。

2. 密级和保密期限

高标密级或低标密级都会给文件的使用和管理带来不便，因此要本着实事求是、利于保密的原则，合理把握和确定密级和保密期限。密级和保密期限都要标注在公文首页的左上角，用阿拉伯数字标注。例如 ：秘密 1 年、机密3年、绝密长期。

涉密公文依据保密法的规定按涉密程度明确标注“绝密”、“机密”、“秘密”和保密期限。标注了密级未标注保密期限的公文，按照《国家秘密保密期限规定》执行：凡未标注保密期限的国家秘密事项，其保密期限按照绝密级事项30年、机密级事项20年、秘密级事项10年认定。或按“公文密级的变更和解除由原确定密级的机关或者其上级机关决定”的规定执行。

3. 紧急程度

这是公文送达和办理的时限要求。公文的紧急程度要在公文首页左上角标注。公文紧急程度标注上存在的问题主要有：

一是不急的公文却标注了紧急程度；二是标注位置随意性大，有的在版头区域随意加盖“特急”或“加急”印章；三是公文中未标注紧急程度，发文机关却在公文处理的过程中按紧急公文催办；四是纸质公文标注的紧急程度错用电报格式公文的紧急程度，或将“加急”件标注为“紧急”、“急”等；五是标注有紧急程度的公文却未体现紧急的原因。

4. 发文机关标志

这是由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，此类文件是机关或部门的大头文件，一般是指上报或下发的政策性文件；文件头也可以使用发文机关全称或者规范化简称，文号编在版头下方红线以下，一般用函类公文较多。要取消一些部门“发文机关名称加括号并标注文种”的文件标题格式，例如：×××× 厅（通知）、××××局（批复）等，统一采用发文机关全称加“文件”二字或者发文机关规范化简称形式，再根据文件内容确定使用的文种。

民族自治地方的公文，其发文机关标志可并用少数民族的文字和汉字印刷，少数民族的文字排在汉字的上方。

5.发文字号

发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合发文时，使用主办机关发文字号。现在一些部门发文时常出现以下问题：有的是发文机关代字概括不准确，要么机关代字太长，要么提炼概括不够准确；有的是发文字号标注不规范，要么年份标注不正确，如，将2013年标注为〔13〕，要么应用六角括号标注的却使用方括号、圆括号、方头括号等，要么发文顺序号编虚位，如将“×××〔2013〕9 号”误写成“×××〔2013〕009 号”，要年份前面加“字”、后面加“第”等，如将“×××〔2013〕9 号”误写成“××× 字〔2013〕第9号”；有的是发文字号的标注位置错误，上行文的发文字号要么排在居中位置，要么在左侧顶格书写，等等，这些都是不规范的。

6. 签发人

上行文应当标注签发人姓名。不同层次的文件签发人不同。如果是以市委文件形式上报省委的公文，签发人就是市委书记；如果是以市政府或省直部门文件上报省政府的公文，签发人就是市长或部门的一把手。现在经常出现签发人不规范的现象：有的是上报公文不标注签发人；有的是联合上报公文时只标注主办部门的负责人而不标注其他协办部门负责人；有的是签发人标注不规范，排列不整齐，签发人姓名不用楷体而使用黑体或者仿宋体等。

7. 公文标题

公文标题由发文机关名称、事由和文种组成，不能缺项。公文标题要能概括公文的主要内容，使用正确文种，做到准确、精练，通过标题使受文者及时了解文件的主旨和要义。标题中要尽量少用标点符号，除书名号、引号、括号之外，其他标点符号不能在标题中随意乱用。标题不规范的情况主要有以下几类：

有的公文制发时不标明发文机关名称，如“关于×××××× 的通知”，省略了发文机关；有的重复使用介词结构“关于”，如“×× 市关于印发关于 ×××××× 规定的通知”等；有的重复使用公文文种，如“××× 转 发 ×× 部 转 发××× 部印发关于 ××××××规定的通知的通知的通知”；有的文种使用不当，如“×× 厅关于×××××× 的请示报告”等，或在法定公文文种以外随意创造文种，如“×× 厅关于 ×××的建议”、“×× 厅关于 ×××的说明”、“×× 厅关于 ×××的对策”等；有的在标题中随便使用标点符号，如“×× 厅关于×××、及 ××× 的通知”等 ；有的公文标题内容缺项不能准确概括反映公文内容，如“×× 市人民政府关于 ××× 非法售油被焦点访谈曝光情况的报告”缺少“整改”二字，“×× 厅关于奶款拖欠问题的报告”缺少“及对策建议”。

8. 主送机关

主送机关就是公文的主要受理机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。主送机关标注存在的问题主要体现在违反《条例》行文规则的有关规定上：

一是多头请示，如有的市政府向省委、省政府同时报送“请示”，有的机关向上级机关报送请示时，其同一个文件又向多个上级机关报送却不注明分送情况，造成上级机关交叉批示，给公文办理带来极大不便。二是不按隶属关系行文，把不相隶属的两个上级机关并列随意主送，如省直某部门给省政府报送报告主送“省政府并国家××× 部”。对待这样的上报公文，报告事项为主的上级机关用主送，报告事项为辅的上级机关则用抄送，不能把两个不相隶属的上级机关并列主送。三是违反党政分开的原则，以市委、市政府名义给省政府写请示，有的未经上级机关同意就给上级机关领导同志个人行文，还有的市政府或省直部门给省政府报送公文写“省政府并×××省长”。

9. 正文表述

正文是公文的主体和核心部分，用来表述公文的内容。公文首页应当显示公文的正文。特别是有的联合行文公文标题很长，占据了公文首页的大部分篇幅，这样就要调整标题内容，必要时可以缩减标题字数，把公文首页留出一些空间来写正文内容，避免出现公文首页只有标题没有正文的情况。

公文正文表述中需要把握几个重点。一是上报的请示、报告类公文，“请示”要严格遵守一文一事的原则，一次请求上级机关给予解决一个主要问题即可，不能在一个请示中向上级机关提出多个不相关联的事项 ；“报告”中不能夹带请示事项，以报告情况、答复问题为主，严格与“请示”的内容分开。二是下发的公文，要严格按照隶属关系行文，同级机关不能用通知、批复的文种向对方行文，除了上级机关授权外，不能向同级机关下发人事任免、编制批复、项目审批、资金拨付等通知或批复类公文。各级党政部门除其办公室外的内设处室不允许对外下达指令性公文，各级党政机关和部门都应自觉遵守。三是部门会签未经协调一致不得各自单独行文，一个部门下发的公文其内容涉及其他部门的职责，不经会签不能单独向本系统及下属单位下发；上报公文，其内容涉及其他部门的职责，则必须与相关部门会签同意后方可向上级机关报送“请示”或“报告”，没有达成一致的内容不能写入“请示”或“报告”中。

10. 附件说明

附件说明是公文附件的顺序号和名称。在正文之下空一行左空两字位置编排“附件”二字，后面标全角冒号和附件名称。如果有多个附件，则依次单独成行向下排列。无论是上报公文还是下发公文，经常出现的问题有 ：一是公文中带有附件，却漏标附件说明；二是附件说明标注不规范，如有的附件顺序号用汉字标注（应用阿拉伯数字），有的虽然用阿拉伯数字标注但后面用顿号分隔，有的附件名称后加句号（附件名称后面不加标点符号），有的附件名称较长转行后顶格排列（应与上行附件名称的首字对齐）。

11. 发文机关署名

发文机关署名要用机关全称或规范化简称。现在有些上报公文或下发公文没有按照《条例》要求标注发文机关署名，有的发文机关署名与发文机关标志、标题中的发文机关名称不一致、不规范，有的只盖部门公章不署名，有的成文日期用汉字标注（应为阿拉伯数字）。如某厅上报公文的标题用全称，而发文机关署名却用简称；某局下发的文件标题是“关于 ×××××× 工作的通知”，署名却是某局办公室 ；还有的部门给下级单位下发通知，以部门名义发文，署名却是部门的某个业务处。

12. 成文日期

公文的成文日期要署会议通过或者发文机关负责人签发的日期，联合发文要署最后签发机关负责人签发的日期。这里要把握好两点：一是没有主送机关和发文机关署名的公文，成文日期加括号标注在标题下方；二是有主送机关和发文机关署名的公文，标注在发文机关署名下一行。成文日期无论用哪一种方式标注，都要用阿拉伯数字标注。标注的年、月、日均用全称，年、月、日不编虚位，不简称。如“ 2012 年 8 月 6 日”，不能写成“12 年08月 06 日”。

13. 印章加盖

公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。各级机关在印章使用方面不规范的现象较为普遍：有的用印位置比较随意，不居中、不端正、不清楚、不规范 ；有的联合行文用印时，印章相交或相切；有的联合行文只盖主办部门的印章而不盖协办部门的印章；有的印章与发文机关标志不符。按照《党政机关公文格式》国家标准的规定，对于加盖印章的公文，单一机关行文时，成文日期右空四字编排，发文机关署名在成文日期之上，以成文日期为准居中编排，印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置，印章顶端应上距正文一行之内。联合行文时，应将各发文机关署名按照发文机关顺序整齐排列在相应位置，并将印章一一对应、端正、居中下压发文机关署名，最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，印章之间排列整齐、互不相交或相切。对于不加盖印章的公文，单一机关行文时，在正文或附件说明下空一行右空两字编排发文机关署名，在发文机关署名下一行编排成文日期，首字比发文机关署名首字右移两字，如成文日期长于发文机关署名，应使成文日期右空两字编排，并相应增加发文机关署名右空字数。联合行文时，应先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。

14. 附注

附注是对公文需要注意的事项加以说明，主要标注公文的发布层次、印发传达范围等。请示件应当在附注处标明联系人姓名和联系方式。

如有附注，居左空二字加圆括号编排在成文日期下一行。

在标注附注上存在的主要问题有：一是标注位置不规范，将附注标注在版记上一行；二是有的附注的内容没有用圆括号括起来；三是几个机关联合上行的请示件标注不规范，本来只标注主办机关联系人即可，却将所有联合发文机关的联系人都标注上去，使附注的内容杂乱。

15. 附件

附件是公文正文的说明、补充或者参考资料。附件说明中附件的序号和名称应与附件的序号和名称一致，以显示附件与正文不可分割的关系。

附件应另面编排，并在版记之前，与公文正文一起装订。“附件”二字及附件序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。附件标题居中编排在版心第三行。附件序号和附件标题应与附件说明的表述一致。附件格式要求同正文。如附件与正文不能一起装订，应在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。

附件的位置极为重要，装订在一起的附件，必须置于版记部分之前。有的不是将版记部分置于印章和成文日期之后，而将附件置于版记之后，这是不正确的。因为公文由版头、主体、版记三部分组成，公文只要标注了版记，就意味着整个公文的结束，如果将附件置于版记之后，那么这个附件是没有法律效力的。如果这份在版记之后的附件被用作法庭证据，法庭也不予采信。需要强调的是，公文的附件是正文内容的组成部分，与正文一样具有同等效力，特别是政策性文件。如增加工资的标准，通常都是以附件的形式出现，这时，公文的实质性内容在附件之中。法规性公文往往作为“令”、“通知”的附件下发，从这类公文的行文目的及实际执行的情况看，其附件内容往往比主件内容更重要，主件只起说明、介绍或按语的作用，需要贯彻执行的则是附件的内容。因此，要克服和纠正轻视附件的现象。

在附件的使用上存在的主要问题：一是许多机关将没有作特殊标记的附件装订在版记后，有的附件不齐；二是附件序号和附件标题与附件说明的表述不一致；三是将上级机关文件的复制件作附件时，与正文的页码没有连在一起编排。

16. 抄送机关

抄送机关是指除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。抄送机关可以是上级、平级、下级和不相隶属机关。抄送机关的排列顺序一般按机关性质和隶属关系确定。具体排列上，依照先上级机关、再平级机关、后下级机关的次序。抄送单位一般不写领导机关或部门负责同志个人。

17. 印发机关和印发日期

这里是指公文的送印机关和送印日期。制发公文的部门印发机关一般写其部门办公室，而不写其部门，如“××× 厅办公室印”，印发日期用阿拉伯数字完整写明年、月、日，后面加“印发”二字。

18. 页码

这里是指公文页数顺序号。工作中常见的公文页码的标注有两种。一种是公文正文包括几个附件，其中都是正文的组成部分，这样就必须把所有附件内容列入整个公文的整体部分，统一编排页码，印刷版记标在公文的最后。如领导干部出访的请示，包括请示内容、出访代表团人员名单、出访国家邀请函、出访国家大使馆复电等内容，都必须作为整个请示的整体内容统一编排页码，不能单独列出附件。另一种是公文有几个附件，各有其独立性，或是单独排版，或是单独装订，这时，附件不与公文正文统一编排页码，而需另编页码。  

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   公文是单位的“脸面”，规范合格的公文能反应整个单位严谨的工作态度，优秀的公文更是能成为日常工作的一件“法宝利器” 。在日常安排、布置工作中，一篇条理清楚、重点明确的下行文可以让下级单位执行起来“如鱼得水”；一篇逻辑分明、理由充分的上行文可以在向上级请求帮助时候“如虎添翼”；一篇严谨质朴，简洁明了的平行文可以让双方沟通起来“如履平地”。