法治政府建设中存在的问题

　　中国政法大学“全国法治政府评估”课题组，对包括直辖市和较大市在内的53个城市的法治政府建设状况进行了调研测评，发现各地法治政府建设发展并不平衡，还有很大提升空间，尤其需要警惕法治政府建设中的形式主义等倾向。

十八届三中全会《决定》提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。为客观准确评价法治政府建设取得的成就和存在的问题，最近，中国政法大学“全国法治政府评估”课题组，对包括直辖市和较大市在内的53个城市的法治政府建设状况进行了调研测评，发现各地法治政府建设发展并不平衡，还有很大提升空间，尤其需要警惕法治政府建设中的形式主义等倾向。
　　本次评估主要针对机构职能及依法行政组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解、行政争议解决以及公众满意度等7个方面进行评估，评估满分为300分。根据评估结果，被评估的53个城市的平均得分为188.87分，得分情况呈正态分布。若以总分的60%为及格线，有36个城市得分及格。排名前十的城市依次为广州、上海、北京、南昌、成都、苏州、哈尔滨、贵阳、宁波、南京。
　　评估结果表明，53个城市政府对法治政府建设的重要性有一定认识，相关制度建设框架基本形成，但当下法治政府建设也存在若干亟待解决的问题。
　　法治政府建设整体水平不高，提升空间巨大。根据评估结果，53个城市平均得分仅略超及格线，且有17个城市得分在及格线下；若以总分的80%为良好，则所有城市均未达标；排名靠前的城市亦存在明显短板，以排名前三的为例：广州在社会矛盾化解与行政争议解决方面，上海在监督与问责方面，北京在制度建设和行政决策方面低于全国平均水平。上述情况说明法治政府建设整体情况离理想目标尚有较大差距，表现较好的城市也有大量改善空间。与此同时，本次评估对象为直辖市和较大市人民政府，其法治政府建设水平在所处区域相对较高，如果根据评估结果推算其他中小城市，则情况不容乐观。
　　各地法治政府建设水平差异较大，发展不均衡。各城市评估得分高低悬殊，最高得分为234.43分（广州），最低得分为125.76分（拉萨），相差108.67分；得分地域差异明显，东部城市的平均得分为193.73分，中部188.46分，西部179.18分，法治政府建设水平呈现三级阶梯状分布，表现出明显的区域差异；西部各城市政府法治政府建设的水平最为参差不齐，既有成都、贵阳等两个城市名列评估得分前十，又有拉萨、包头、银川、乌鲁木齐、西安等五个城市名列后十，且最高分与最低分之间相差90分有余。
　　法治政府建设存在形式主义倾向。一些政府对依法行政的组织推进工作呈现模式化、套路化，停留于口头承诺，缺乏实质举措；部分推进法治政府建设的制度过于简略、粗糙，多宏观和原则性规定，少可操作举措，对行政权力刚性约束不足；一些制度，如行政问责等，有规定无落实，实际中运用非常有限；部分制度如行政审批网上办理、投诉举报处理，调查员实际体验效果低于其形式规定。部分建设举措停留于应付上级要求、显示“政绩”，不能有效提升行政权活动的规范程度。这同时也导致，本次评估公众对法治政府建设的满意度评价普遍偏低。
　　规范性文件制定和行政决策的程序规范不足。就规范性文件制定而言，条文设计合法性审查不足，行政机关通过红头文件违反法律自我授权、自我扩权现象普遍；透明度不足，大量文件的制定未向社会公开征求意见或未向社会公布即实施；部分政府依法接受监督意识不强，未按规定及时报送备案；大量文件实施后缺乏及时评估清理，出现规定僵化或与新上位法冲突情况。就行政决策而言，相当一部分城市不重视行政决策程序规范，未出台相应规定；部分城市即便出台了规定，但形式大于实质，不少是照抄国务院文件；对决策的合法性审查流于形式，对决策刚性约束不足；专家论证缺乏独立性，易被操纵；重大决策民主程度低，人大监督与公众参与明显不足。
　　政府信息公开程度离法定要求差距明显。政府信息主动公开工作没有做到常规化和长效化，公开信息碎片化、短期性和滞后性问题严重；政府部门财政预算、决算等关键领域信息公开严重不足；政府信息公开场所，包括实体场所及网络公开平台，均缺乏日常维护，更新不及时；对依申请公开缺乏负责协调、统筹、监督的统一机构，经常导致申请无门，受理申请也大多没有回执或通知，申请人难以查询处理进程。
　　法治政府建设是一个系统工程，必须按照中央关于法治国家、法治社会、法治政府一体建设的要求，选准突破口，抓住关键点，着眼长远，稳步推进。
　　加强法治政府建设的组织领导。地方各级政府和部门要建立健全推进依法行政的领导体制机制，做到将依法行政任务与经济发展任务一起部署、一起落实、一起考核，使依法行政真正成为政绩考核中的一项硬性指标。保证各种资源的投入。各级政府应当在法治政府建设上投入足够的精力和资源，完善依法行政的财政保障机制，确保法治政府建设各项软硬件设施的投入。
　　着力提升法治政府建设水平较低地区的法治意识。加大对法治政府建设水平较低地区政府的督促和指导，提升当地党政领导推进法治政府建设的意识。通过签订责任书、诫勉谈话、巡视等方式，推动当地法治政府建设。通过选派精通法律的干部挂职锻炼、从高等法学院校和法律类科研机构选拔专业人士挂职等方式，向这些地区输入法律人才、帮助其推进依法行政的制度建设和观念普及，协助这些地区提升法治政府建设的水平。
　　推进法治政府建设的精细化。改变当下法治政府建设举措简略、粗糙，多宏观原则性的规定，少操作性制度安排的现状，确保以后出台的法治政府建设方案具备切实可行、切中要害的措施。出台任何一项法治政府建设措施，均对其任务有效分解，确定责任归属，明确各项任务完成情况的评价标准，确保法治政府建设落到实处。改变当下法治政府建设主要通过政府系统内自上而下推动的现状，通过加强司法监督、人大监督和新闻媒体舆论监督功能等方式，形成督促政府依法行政的外部压力。
　　进一步完善规范性文件的制定程序。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见；对直接影响公民、法人或者其他组织权利义务的条款，应当逐项说明制定的法律依据并由法制机构进行合法性审查。强化对规范性文件的监督。规范性文件实行统一登记、统一编号和统一发布，明确规范性文件的有效期，期满前必须重新登记、编号、发布，否则自动失效。加强规范性文件制定后评估，并根据评估结果及时对文件内容予以调整或者停止执行。完善对规范性文件的监督机制，允许与规范性文件的规定存在利害关系的公民、法人或其他组织提起行政复议或行政诉讼。
　　加强重大行政决策的规范化建设。合理分配决策权限。各级政府重大决策出台前向本级人大报告，落实人大重大事项决定权，事关重大公共利益或者社会管理重要事项，由人大做出最终决定。强化合法性审查。涉及法律问题的行政决策应当交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能作出决策。完善专家评估论证。重要决策涉及技术上不确定事项时，应当委托专家进行评估，并通过优化专家遴选机制，要求专家利益申明、公开专家讨论记录等方式确保专家的中立性，评估的透明性。扩大公众参与。完善决策的公众参与，拓展征求意见的渠道，扩大听证范围，健全意见回复程序，明确听证记录法律效力，增强公众意见对决策的约束力。
　　全面推进政务公开，建设透明政府。制定统一的政务公开法，将政府工作流程按照政务公开的要求全面重构，政府活动坚持以公开为原则、不公开为例外。大力推进重点领域政务公开。全面公开公共服务项目的政府信息，确保公众的平等使用权；细化公共财政、政府采购、政府投资工程的公开项目，遏制fubai；推进环境保护、食品安全监管领域政府信息公开，督促监管部门履行职责。完善依申请公开的程序建设。放宽申请资格限制，简化申请程序，统一答复流程，确保应当公开的一律依法公开。作者：马怀德 赵鹏